盤活財政存量資金 推進財政資金統籌使用

●劉合定

盤活財政存量資金 推進財政資金統籌使用

●劉合定

按照 《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號）和《財政部關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》（財預〔2015〕15號）要求，河南省財政廳積極部署落實盤活存量資金工作，并于3月20日至4月20日組織對省轄市和省管縣的財政存量資金盤活情況進行檢查，期間延伸檢查了部分預算單位，同時要求各省轄市對所屬區縣進行檢查。

檢查中，通過查看總預算會計賬、財政決算、財政專戶賬、預算單位總賬明細賬等方式，對一般公共預算、政府性基金、專項轉移支付、部門結轉結余、預算單位自有資金等存量資金逐一進行了核實，初步掌握了全省市縣存量資金的規模和結構，并發現了部分市縣存在虛列財政支出和違規出借財政資金等現象。

一、盤活財政存量資金工作中存在的問題

（一）虛列財政支出

1、違規向財政專戶調撥資金。檢查中發現，部分縣市以借“一般預算支出”、貸“國庫存款”的方式，違規以撥作支，將國庫資金撥入財政專戶，致使資金在財政專戶形成沉淀。如J市財政局 2014年以此種形式虛列支出4168.49萬元，W縣財政局2014年涉及金額1491.11萬元。

2、違規以“暫存款”的方式列報支出。部分縣市對于國庫集中支付結余以外的資金，在賬務處理上采取借“一般預算支出”、貸“暫存款”的方式，列報財政支出。如，S市財政局2014年年底向縣、區及預算單位下達預算指標時，以借“一般預算支出”、貸“暫存款——支付中心列支掛暫存”的方式進行賬務處理。

（二）違規向單位借款

部分市縣財政部門存在違規向非預算單位甚至企業借款的行為，且有的借款自2012年以來一直未進行清理。如，S市財政局于2012年年初對某酒店有限公司的暫付款余額為6500萬元，截止2015年3月底余額仍為6500萬元。部分市縣在既有借款沒有有效清理的同時，又發放新的借款，導致暫付款規模不斷擴大。如S市財政局總預算會計2012年 “暫付款”年初余額為122973.9萬元，2015年3月底余額為207989.96萬元，暫付款的規模不減反增。

（三）未及時清理結余結轉資金

1、預算結余結轉指標未及時清理。部分縣市財政局2012年及以前年度結余結轉指標未及時清理，而是長期以“暫存款”的形式掛賬。如L縣總預算會計賬“暫存款——工資統發專戶”2295.78萬元、“暫存款——其他”（包括14個鄉鎮財政所結余指標和其他）2221.42萬元、“暫存款——2006年度結余”1395萬元。

2、撥入財政專戶的資金未及時清理。部分縣市將資金撥付財政專戶后，怠于督促項目落實，導致資金遲遲無法形成支出。如L縣農業綜合開發資金財政專戶2012年“暫存款”余額27萬元，截止2015年3月該賬戶未發生會計核算業務。

3、部門預算結轉結余未及時清理。部分縣市將預算指標下達到部門后，部門因項目達不到實施條件等原因，無法及時申請撥付資金，導致大量部門結轉結余。如S市于2011年向水利局下達水資源費及水土保持補償費45萬元，截至2015年3月該資金未實際支出。

（四）政府性基金管理不規范

1、未依照規定將結轉基金調入一般公共預算。部分市縣缺乏財政管理“一盤棋”思想，沒有將政府性基金和一般公共預算進行通盤考慮，在基金結轉規模明顯偏大時，未將相應資金調入公共預算并補充預算穩定調節基金。如S市2014年度殘疾人就業保障金、散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金等結轉規模均超過當年收入的30%。

2、政府基金項目收不抵支。個別市縣在政府性基金管理中，沒有遵循“以收定支、專款專用、收支平衡”的原則，存在項目結余出現赤字的情況。如S市2013—2014年度市本級政府性基金收支及結余情況表顯示，文化事業建設費、國有土地使用權出讓收入、彩票公益金等項目年末結余均為負數。

（五）其他違規問題

1、未及時清理財政周轉金。個別縣市以動用財政周轉金的方式向企事業單位提供資金，但沒有及時進行清理。如L縣財政周轉金2012年余額為267.2萬元，周轉對象均為企業，截至2015年3月該科目未發生會計核算業務。

2、未依照規定使用預算穩定調節基金。個別市縣未按照國務院“調入穩定調節基金不得超過當年本級一般公共預算支出5%”的規定，超比例調入調節基金。如J市2014年調入預算穩定調節基金預算30940萬元，占一般公共預算支出549051.79萬元的5.64%，超3487.41萬元。

3、非稅收入未及時繳入國庫。部分市縣在非稅收入征繳過程中，未及時足額將資金繳入國庫，也造成財政資金的積壓和滯留。如Y縣財政局非稅收入未及時繳庫涉及資金4770.924萬元。

4、單位自有資金未及時清理。在國庫集中支付改革中，大部分市縣囿于歷史原因，預算單位的自有資金未納入改革范圍，導致資金大量結余。如S市交通運輸局農村公路管理處“銀行存款”中657.74萬元，屬于2012年之前縣道二級公路、橋梁建設項目結余。

5、往來款項長期掛賬。部分縣市預算單位“預付賬款”、“其他應收款”、“其他應付款”等往來款項長期得不到清理，有的甚至掛賬10年以上，影響了賬簿的規范性和財政資金的使用效益。如S市水利局結轉10年以上的 “其他應收款”合計298.44萬元、“其他應付款”合計709.6萬元。

二、產生違規問題的原因分析

（一）財政管理科學化精細化水平不高

1、預算編制不夠細化。在預算編制環節，部分市縣未嚴格按照部門的職責分工，在制訂年度工作計劃的基礎上，對項目預算進行細化；財政部門也未嚴格落實先入項目庫再安排預算的制度規定，導致預算資金下達后，因項目不具備開工條件或達不到支付要求，致使財政資金無法及時形成支出。如S市2014年向該市交通局批復的部門預算中，既未將專項支出細化到項目，也未批復政府采購預算。

2、受“重資金分配，輕管理使用”觀念的影響。在財政管理過程中，從財政部門到預算單位，普遍存在“重資金申請分配，輕資金使用監管”的問題。在編制預算、申請項目環節，部門為了最大限度爭取自身利益，在項目可研及前期工作均未到位的情況下，盲目地申請資金，致使上報的預算金額往往偏大。在資金下達使用后，因為征地、規劃、可研、招投標等一系列工作尚未完成，或者客觀環境制約導致項目不具備實施條件，致使資金支出緩慢。

3、上級轉移支付資金下達較晚。在市縣存量資金中，專項資金所占比例較高，尤其是河南省作為經濟欠發達省份，自身財力有限，所以大部分市縣的專項支出依靠上級轉移支付。當上級資金在下半年甚至在12月份下達時，市縣便無法及時分解下達資金，客觀上也造成資金積淀。如2012—2014年，S市收到的專項轉移支付分別為141701.69萬元、170425.48萬元、113618.32萬元，而當年12月份收到的資金分別為36877.94萬元、31254.73萬元、22486.32萬元，占比分別為26%、18.3%、19.7%。

4、片面追求財政支出進度。自2010年以來，財政部和河南省財政廳多次發文，要求提高預算支出的均衡性，且明確省財政在向各市縣分配轉移支付資金時，把支出均衡性作為一個因素考慮。部分市縣為片面追求支出進度，或者將國庫資金撥入財政專戶，或者在不改變國庫存款歸屬的前提下，對國庫集中支付結轉結余外的資金以“暫存款”的方式進行賬務處理，形成虛假支出。

（二）國庫集中支付改革不徹底

1、財政專戶未得到全面清理。在國庫集中收付改革的推進過程中，長期以來形成的行為慣性和部門利益驅動導致財政專戶清理整頓工作困難重重，很多專戶未得到有效的清理和歸并，個別市縣甚至在未履行審批程序的前提下新開設財政專戶，導致國庫存款不足，大量資金結余在專戶。如：S市開設的財政專戶中，有16個未經核準，且個別專戶在轄區以外的Z市開設，截止2014年底該16個賬戶余額合計37888.39萬元；L縣2014年9月在未經核準的情況下新開設非稅收入財政專戶1個，截止2015年3月該賬戶余額為880.77萬元；Y縣開設的12個財政專戶中，有6個未經核準。

2、財政專戶管理不規范。部分市縣在財政專戶的管理中，并未依照核準的范圍和內容進行核算，出現專戶核算資金龐雜，導致專戶不專的情況，甚至有非稅收入專戶中直接列支支出的現象。如Y縣在工商銀行開設的非稅收入專戶，除了集中匯繳國庫外，還直接列支部分辦公開支。

3、未貫徹國庫集中支付改革的制度規定。依照規定，除了零星及小額支出，財政資金應當采取“零余額”的形式，直接向供應商支付財政資金，禁止向單位實有資金賬戶撥付資金。然而，檢查中發現部分市縣仍然向預算單位尤其是部分二級預算單位實撥資金，甚至存在名稱是零余額賬戶實際上以實有資金賬戶運行的情況，造成資金在部門的沉淀和結余。

4、財政專戶管理的特殊規定。依照規定，財政專戶一般采取“封閉運行、專款專用”的模式，在資金由國庫進入專戶后，財政部門便不能自由調配專戶中的資金。涉及上級補助資金時，在項目實施完畢或已不具備實施條件，或者存在資金結轉結余的情況，除非上級機關有明確規定，否則地方財政無權調撥專戶內的資金，客觀上也造成了大量的“睡眠”資金。

（三）預算執行監管不到位

1、未及時調整有關預算指標。隨著財政投資評審機構的健全和職能的發揮，部分工程項目在支付工程款時會審減掉一部分虛假開支；國庫集中支付機構的審核把關，也在客觀上抵制了部門的不合理用款計劃和用款申請；工程項目關于10%—20%質保金條款的約束，在土地使用權證、規劃許可證等基建手續不齊全的情況下，事實上很多項目無法辦理竣工結算，造成質保金結轉結余。針對上述眾多因素產生的結余，預算部門不愿放棄到手的指標，財政部門則缺乏動力進行清理和收回。

2、部門自有資金存在監管盲區。一方面，由于政策規定不明確，也為了減少改革的阻力，改革前預算單位遺留的自有和項目結轉結余資金，未納入財政部門監管范圍，導致資金沉淀；另一方面，預算單位出于解決下屬差供、自收自支事業單位人員經費等問題及其他考慮，在出租房屋、資產處置過程中未及時申報和上繳收入，加之同級財政往往疏于跟蹤問效，也造成資金結余。

3、考核評價機制不健全。一方面，由于經濟發展和領導意志的考慮，部分市縣不僅違規將資金以暫付款或周轉金的形式對企業進行資助，而且缺乏對借款的實時監控和追討，導致資金長期掛賬，有的已成為呆賬死賬；另一方面，在年初預算及年中執行過程中，地方財政出于政績沖動，任由上年結轉負數滾存下年，缺乏動力通過預算安排或超收收入對結轉負數進行平衡。如S市2012年財政總決算中結余為-5642萬元，2014年結余為-8100萬元。

三、推進財政資金統籌使用的建議

（一）提高財政管理科學化精細化水平

1、細化財政（部門）預算。財政存量資金的根源在于預算編制和執行，因此，要嚴格落實部門預算和項目庫制度的相關規定，確保部門的所有收支均納入預算，切實做到先有預算后有支出；要結合經濟發展實際，對項目進行優先排序，同時明確項目進度安排和用款計劃，做到先入項目庫再安排預算，避免資金等項目；涉及政府采購的，要編制政府采購預算，對采購內容、時間、資金來源等進行明確，確保資金支付過程透明可控。

2、樹立績效預算的理念。要在理清部門職能的基礎上，制訂工作計劃、明確項目目標，將資金的申請使用與項目實施目標結合起來，做到“有預算必有項目、有項目必有目標、有目標必有責任”，切實轉變“重分配，輕使用”的觀念。要對項目的必要性、可能性、實施的效果進行全面科學的分析，針對項目實施中各種變量進行研究，及時向財政部門申請追加或退回財政資金，形成注重績效預算的良好機制。

3、夯實預算執行質量。對于上級轉移支付，要區分是否確定到具體項目，或者及時下達資金，或者抓緊做好分配預案和項目遴選工作，強化各單位的責任意識，明確下達資金的最短時限。財政部門內部要嚴格程序意識，堅決杜絕以撥作支、虛列支出等違規行為；要以序時進度為基礎制訂預算執行進度計劃，對影響支出進度的各種問題要及時排查解決，提高財政支出均衡化的水平和質量。

（二）深入推進國庫集中支付改革

1、加大財政專戶清理整合力度。要按照財政部的要求，加大專戶歸并力度。對于保留的財政專戶，要嚴格按照規定使用，不得調撥政策明確調入專戶管理以外的資金；對未經核準的財政專戶，要明確時間節點，盡快將資金歸并到其他專戶；要對專戶內資金進行清理，區分結轉結余資金的期限和具體情況，研究提出對策建議，切實盤活用好存量資金。

2、提高支付效率。要加強與預算單位、代理銀行的溝通，引導預算單位及時辦理支付申請、督促代理銀行提高服務質量；要逐步將預算單位的銀行賬戶納入國庫單一賬戶體系進行管理和監控，嚴格控制向預算單位實有資金賬戶劃撥資金，要統一支出渠道、規范支出機制；在確保資金安全性的基礎上，進一步簡化支付程序，加快用款計劃和資金支付的審核審批。

3、加大集中支付結轉結余資金的統籌力度。對于部門結轉結余額度，要依照時間界限和資金性質進行區別對待；結轉2年以上且項目已經實施完畢或者缺乏實施條件的，收回同級財政重新安排；結轉2年以內，項目進度緩慢的，或者采取通報，或者采取扣減資金的方式，督促預算單位加快項目建設。

（三）加大督導檢查力度

1、要定期清理各項預算指標。在年末和年終，財政部門要對預算執行情況進行全面分析，重點查看財政資金的閑置、沉淀問題。對于項目質保金等擔保性資金，建立明細臺賬，對項目及時進行跟蹤，落實項目進度，及時解決支出不暢等問題；對因投資評審、政府采購、國庫集中支付等制度性規定產生的結余資金，要及時對預算進行調整，逐步建立健全財政資金收回機制。

2、全面清理對外借款。省廳國庫處要加強對市縣的督導檢查，規范清理財政對外借款，對新發生借款的對象、條件、期限要進行嚴格控制，對未依照規定清理借款的，采取通報批評或相應扣撥調度資金的方式予以督促。對于長期借款無法清理的，市縣要采取訴訟保全、債權轉讓等法律手段，最大限度地保證財政資金的安全和效益。

3、規范對部門自有資金的監管。省廳有關處室要加強調研，探索將部門自有資金納入財政監管的操作辦法，制訂盤活部門資金的有效措施。市縣財政部門要嚴格按照職責要求，加大對國有資產處置收益的監管和征收力度，逐步將其納入財政部門的統籌范圍，規范資金的收入和支出，避免國有資產的流失和浪費。■

（作者單位：河南省財政廳）