美國聯邦財政支出管理對我國統籌使用財政資金的啟示

●劉 曄 黃弘毅

美國聯邦財政支出管理對我國統籌使用財政資金的啟示

●劉 曄 黃弘毅

近年來，我國面臨經濟增速放緩和財政增收壓力增大的新形勢，要求通過實施增加財政支出的積極財政政策來應對經濟下行壓力。但與此同時，我國又存在大量財政存量資金沉淀和閑置的問題，這使得我國財政支出的增長并沒有有效地作用于經濟社會發展。僅以存放在人民銀行的財政存款作為財政存量資金口徑測算，2012—2014年人民銀行的財政存款年平均額分別為 27926億元、31968億元、35849億元，分別占當年度財政收入的23.82%、24.74%、25.54%。這意味著每年有將近四分之一的財政資金沒能有效地作用于實體經濟；而 2014年美國在國庫單一賬戶的存款不到1200億美元，僅占其財政收入的3.5%。在筆者看來，存量資金沉淀問題實質上是一個預算編制不科學、預算執行不嚴格、支出管理不規范的問題，其根本癥結在于我國預算編制和財政支出管理上的缺陷。因而，有必要借鑒美國聯邦預算過程、財政支出過程以及管理經驗，進而提出對我國的啟示與建議，以期盤活我國財政存量資金，推進財政資金統籌使用，提高財政支出效益。

一、美國聯邦預算與財政支出過程

盡管后來美國國會通過了許多旨在規范預算行為的法案，如1985年《葛蘭姆法案》(Gramm-Rudman-Hollings Act)和2011年 《預算控制法案》(Budget Control Act)等，但美國當前財政預算和財政支出過程的基本框架仍是建立在1974年《國會預算與截留控制法案》(Congress Budget and Impoundment Control Act)之上，該法案既規范了美國各政府部門和國會在預算、支出、審計等方面的法定程序，也制衡了總統在預算過程中權力過大的情況。

（一）美國聯邦預算過程

美國的預算草案會在對應財政年度18個月前開始起草，各個政府部門向行政管理和預算局 (Office of Management and Budget)提出預算請求，行政管理和預算局則根據各政府部門和項目提供的證明材料采用協議單位成本法、時間序列法、支出的計量經濟模型法來確保預算科學準確地完成。

美國的整個預算過程叫撥款過程(appropriations process)，每個聯邦政府部門、每個公共財政項目最終實際能夠得到多少財政資金，都由國會通過的撥款法案(appropriations bills)決定。

聯邦財政預算的制定程序包括五個步驟：第一步，行政管理和預算局制定《美國政府預算》后總統向國會提交預案；第二步，國會眾議院與參議院投票通過預算決議案；第三步，國會眾議院與參議院小組委員會審定撥款法案；第四步，國會眾議院與參議院就每個撥款方案進行投票，并彌合分歧；第五步，總統簽署撥款法案，預算成為法律，預算向全社會公布。

（二）美國聯邦財政支出過程

美國聯邦財政支出主要分為資金撥付、預算執行、結清賬戶和審計四個步驟。

撥款法案一經通過，財政部便針對特定目的進行財政資金支付。美國政府所有財政資金的收入、支出和結存都是在國庫單一賬戶中辦理。美國的國庫單一賬戶體系由單一賬戶和分類賬戶組成。單一賬戶是由財政部門在美聯儲設置的現金賬戶，用來管理所有財政收入和支出的資金，反映收入和支出的情況和余額；分類賬戶則根據各部門或公共項目的預算，記錄各部門實際財政支出情況。各級部門不允許在美聯儲或其他商業銀行另外開設財政資金賬戶。行政管理和預算局為每個分類賬戶或基金進行一次分配之后，資金就被分派到每個聯邦政府部門、每個聯邦項目，這些部門或項目的管理人員就對資金負責。

各部門或者公共財政項目根據預算的計劃安排支出，一旦這筆財政資金用來購買了相應的商品或者服務，預算就被執行，這筆財政資金就被作為支出記錄在各政府部門的賬目上，各政府部門和項目的主管人員每個月都會編制預算執行報告來記錄當月和本財政年度累積的預算和財政支出情況。另一方面，財政資金從批準使用到進行預算執行之前都會保留在國庫單一賬戶中，受財政部監控。

預算執行的下一個階段是結清撥款賬戶。各部門的賬戶主要是定期賬戶，其預算資金只在一個有限的時間段內可用于履行義務資金，當一個賬戶被結算或者期限一到，所有剩下的結余都會被取消，并且不能再用于任何目的的支出。定期賬戶通常會延伸六個或更多財政年度，在資金可用于履行義務的時期，賬戶是開放的，賬戶的期限一到，這個賬戶就會被結清，剩下所有結余都會被取消。撥款賬戶的結清保證各部門和項目按預算計劃規定的用途、數目和進度來合理使用財政資金，實際公共財政支出相對于預算既不超支也沒有結余，避免了財政存量資金的大量積累。

在財政年度的末期，美國審計總署（Government Accountability Office）均會審計各級聯邦政府部門和項目對預算執行的情況以及財政資金賬戶，并將審計結果向全社會公示。審計報告的結果將會用于預測未來年度的財政預算和項目的計劃。

二、我國財政存量資金背后的預算和財政支出問題

我國巨額財政存量資金的沉淀，其根本癥結在于我國預算編制和支出管理上的缺陷。與嚴格規范的美國聯邦預算編制與支出過程管理相比，我國在預算及財政支出管理上主要存在如下問題，而這些問題正是財政存量資金沉淀的制度根源。

（一）預算編制不夠科學合理

首先，在預算編制過程中，編制部門預算存在較大的主觀隨意性，部分預算單位存在虛報或多報預算，加上財政部門預算審核不嚴格，造成預算虛高于實際支出需要，最終造成財政資金閑置。另外，在預算編制方法上，我國現行部門預算編制技術手段比較滯后，仍主要采用增量預算法，簡單地在上年度實際財政支出基礎上加以一定比例來確定本年度的財政預算額，同時對于上一年度的財政預算執行結果并沒有做出詳細的財務分析，也沒能根據實際對本年度可能發生的財政支出進行合理預測，同時缺乏相關經濟預測模型和統計軟件作為技術上的支持，從而減弱了預算編制方法的合理性和科學性。

（二）我國當前國庫單一賬戶并非真正意義上的國庫單一賬戶制度

雖然我國從2001年起就開始實行國庫單一賬戶制度，國庫單一賬戶制度要求政府對財政資金統一管理，實現所有財政資金的完全可替代性。但是地方財政為了獲得更多的財政可支配資金，地方財政部門在商業銀行及其他金融機構開設了大量財政資金賬戶，即財政專戶。根據《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，18個省本級財政專戶存量資金截至2015年2月底有2145.69億元，其中600多億元結存超過2年。財政專戶的存在使得我國財政資金賬戶分散，財政專戶林立使得財政部無法全面核算財政資金甚至無法摸清和監督地方政府到底有多少財政專戶，又有多少地方政府的財政資金是隱匿在財政專戶之中的。這些財政專戶設立的不公開和監督的缺乏使得大量財政資金在專戶上結存，經年累積成規模龐大的財政存量資金，形成大量財政資金閑置得不到有效利用。

（三）財政信息不夠透明

多年以來，我國財政在預算上一直是赤字的，但近年來有很多年份預算實際執行結果卻是盈余的，同時預決算間的偏離度不小，而人大代表和社會公眾卻不知道具體支出項目和結存項目的具體數額。政府作為社會公眾的代理人，如果公眾委托其使用財政資金的信息不能被獲取，信息不對稱就會帶來代理問題，政府權力不在公眾監督的約束之下就會產生背離公眾利益的行為。

以財政存量資金為例，從存放形式來看，財政存量資金主要有三個部分：人民銀行的財政存款、財政專戶的結存資金和預算單位的存量資金。財政存量資金本應是一個很容易獲取的數據，但實際上只有人民銀行的財政存款中這一項是可直接獲得的，財政專戶的規模和預算單位的存量資金無法完全獲得。如果地方政府財政信息不夠透明，公眾、立法機關乃至上級政府部門就對地方政府預算執行情況不知情，就不能發現實際財政支出需求和地方社會經濟運行狀況以及時做出調整政策，也就無法保證財政支出的使用效率和作為積極財政政策的宏觀調控能力。

三、借鑒美國經驗，強化我國預算和財政支出管理的建議

（一）貫徹新《預算法》，改革預算方法

在預算編制的程序上，要提高預算的規范性，必須貫徹執行新《預算法》。2015年1月1日起開始執行的新《預算法》將舊版第一條改為：“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”新《預算法》規范了各級政府預算、調整、決算和預算執行的情況，以及各級政府財政部門批復的部門預算、決算。通過《預算法》來推進政府部門預算的運行以及審計監督情況的公開，是保障公眾的知情權和監督權的體現。

在預算編制的技術方法上，要借鑒美國經驗，提高預算的合理性和科學性。由此，必須采用先進的預算技術，推行預算改革。方法上，在各部門根據實際對下年度的財政支出進行估計和對公共財政項目進行可行性分析后，要逐項詳細審議列入滾動預算規劃期內的各部門的開支和將要開展的項目的內容及費用金額是否合理，確保預算方案一經批準財政資金就可以及時地作用于經濟。在技術上，通過專業的預算機構搜集以往年度預算執行結果，對預算實際執行過程中出現的問題及時制定調整方案，設置預算信息數據庫對信息進行量化并依托經濟計量模型對預算進行預測。

（二）清理財政專戶，完善國庫賬戶制度

財政資金管理水平和監督力度直接影響到財政資金是否能有效地使用。管理上要統一核算，收付高效便捷；監督上要合法公開，在預算約束下對財政資金流向全程監控。我國國庫單一賬戶制度不完善是導致財政專戶泛濫的根本原因，要從根本上解決財政專戶的問題和實現財政資金統一核算、管理，可以借鑒美國經驗，真正從實踐上建立起國際通行的國庫單一賬戶制度。

具體措施如下：首先，要對中央和地方各級政府的所有財政資金進行全面盤查核算，摸清沉淀在國庫單一賬戶之外的資金規模和賬戶數目，并向全社會公開；其次，全面清理存量財政專戶，明確規定清理財政專戶日程表，財政專戶要在規定時間內清理撤銷，對于有再違規開設財政專戶的行為，依法對責任人追究責任，懲前毖后；最后，將財政專戶全部并入國庫單一賬戶統一管理，不允許地方政府在商業銀行或其他金融機構再另外開設財政資金賬戶，把所有財政資金交由國庫單一賬戶經辦，在預算的法律約束之下統一進行收入、支出和結存等。

（三）提高財政信息公開程度

目前，我國財政信息公開在充分性和可獲得性方面還有很大的完善空間，財政部門可以借鑒美國等發達國家的經驗，同時立足國情，逐步實現財政信息公開與國際通用做法對接，制定出通用的財政信息公開標準。首先，在法律和國家機密允許的條件下，盡可能多地公開財政信息種類，進一步細化財政數據分類統計指標、完善預決算的報告內容，規定財政信息的公開日程，建立并發布政府財政報告以保證財政信息的內容深度和使用質量；其次，財政信息公開規范化，應由立法部門而不是財政部門本身來決定財政信息公開的內容、方式和頻率，以便于公眾對財政支出項目和金額是否合理進行問責；進一步加強財政部門與公眾之間的溝通聯系，以著力保障公眾對預算執行情況的知情權和監督權，以及通過多種低成本的媒介手段公開財政信息以滿足不同信息需求群體的信息獲取偏好。■

（作者單位：廈門大學經濟學院財政系）