論“結果應用”的困境與實踐創新

●周宇飛 劉 敏

論“結果應用”的困境與實踐創新

●周宇飛 劉 敏

作為預算績效管理的重要一環，“結果應用”環節是評價結論與現實改進的重要連接，最能體現績效評價成果價值。當前我國的預算績效管理工作正如火如荼地開展，但“結果應用”卻遇到諸多阻力，難以實現預算績效管理的全流程良性閉環發展。本文對“結果應用”的概念、意義進行了闡釋，并分析了“結果應用”遇到的困境，最后從創新實踐認識出發，對實施“結果應用”的方法途徑進行了討論。

一、“結果應用”的概念與意義

“結果應用”是指根據預算績效管理的評價結果，通過多種手段和途徑，總結、反思和改進預算以及項目管理，完善制度建設，從而實現績效更優的過程。作為預算績效管理的重要環節，“結果應用”在傳統認識中往往處于整個流程的最后一步，即后評價完成后將提煉的成績、問題、建議轉化為未來工作的改進及效率的提升。這種認識有其局限性，主要表現為：預算績效管理貫穿于預算編制到支出整個過程，包括績效目標管理（前評價）、跟蹤評價、后評價，若“結果應用”僅作用于事后評價，其對于加強預算管理、提升支出效率的作用被相對弱化，特別是對于一次性項目，意義非常有限。

從廣義上看，“結果應用”應是貫穿預算管理全流程、多維度、多輪次的工作。全流程表現為“結果應用”存在于績效目標管理（前評價）、跟蹤評價、后評價等各個階段；多維度表現為“結果應用”需調動財政、人大、預算單位等多方力量參與，開展反饋、公開、修正項目、調整預算、完善機制、問責等多種活動；多輪次表現為“結果應用”的工作需不斷在“反饋-改進-跟蹤-評估-反饋”中進行。

自全面推進預算績效管理理念以來，各級政府給予了結果應用較大程度的關注，《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）、《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）等政策文件均提及了其重要意義。“結果應用”不僅在預算績效管理全流程中發揮了將評價結論轉化為生產力的作用，長期來看，還有助于逐步提高預算和財政的透明度。具體而言，“結果應用”對于預算管理有以下幾方面重大意義：

第一，“結果應用”聯結了預算審批和執行結果，人大行使監督權力更加有依據。新預算法提出：“縣級以上人民代表大會常務委員會向本級人民代表大會主席團提交的預算執行審查結果報告，應當包括對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督的意見和建議。”通過對預算績效管理各環節客觀、公正、科學的評價，各級人民代表大會可以將對報告聽證、結論的解讀作為依據和出發點，通過“結果應用”實施績效問責，從根本上強化問責機制，也為今后管理和審批預算積累經驗。

第二，“結果應用”是財政體制改革的助推劑。一方面，通過“結果應用”，財政部門將績效評價的結果轉化為對預算的管理和約束，對財政資金的安排、監控和使用起到參考和借鑒作用。另一方面，“結果應用”有助于豐富財政部門財政體制改革的手段，以結果為導向的績效理念將改變原有預算模式，使預算全流程管理更科學、合理、有效。

第三，“結果應用”是各級預算部門自下而上體制創新的實現途徑。一方面，“結果應用”的最終著力點是預算單位預算和項目管理的精細化和科學化，因此有效的“結果應用”將成為預算單位當年項目執行管理、次年項目安排的重要依據，是提升預算制訂和執行水平、加強內部管理和控制的有效途徑。另一方面，“結果應用”在某種意義上實現了獎懲分明、結果公開，是預算績效理念推廣的最好實踐方式，大大調動和提升了預算單位的工作積極性。

二、“結果應用”的現實困境

我國預算績效管理工作已有豐富的經驗，但“結果應用”卻仍受諸多因素制約，難以有效地付諸實踐，目前主要存在以下三方面較為突出的問題：

一是制度保障不到位。由于預算績效管理的制度尚在探索和完善中，各級財政部門雖然對績效前評價、事中跟蹤、后評價的具體操作進行了詳細的制度規范，但“結果應用”尚缺乏系統的設計；在實際工作開展中，對于預算績效管理工作的考核往往從評價工作開展的數量、質量等方面進行評估，而對“結果應用”的考核要求不高。

二是開展形式和手段單一。目前各級財政部門開展的“結果應用”主要集中在績效后評價階段，評價結果通過書面意見反饋，由預算單位按照反饋意見進行整改，并進行報告公開，謀求更大范圍的監督和改進。從手段上來說，現行的“結果應用”方式較為單一，缺乏強有力的整改約束和后續整改的持續反饋。

三是與預算改進、管理改進的聯系不緊密，持續性不強。“結果應用”的最大意義在于改進預算和支出方式，提升項目管理水平。由于績效評價受財政年度的時間限制，當年的評價結論和結果應用往往無法在當年實現全面整改，需要持續地、多年度地進行修正。然而實際情況中，多年連續的“結果應用”難以實現，一方面在我國年度預算的管理模式下評價時原有項目通常已結項，另一方面受限于組織機構及責任人的變化，種種因素導致最終無法實現“結果應用”的持續跟蹤、再評價與再改進。“結果應用”無法作用于預算和項目管理的改進，使評價本身變得不“績效”。

上述問題的產生，很大程度上是由于財政、預算部門在思想上對“結果應用”不重視，往往認為做好了評價即達到了目的，沒有在“結果應用”上下工夫、動腦筋。然而，究其根源還在于傳統思想意識的慣性和體制層面的困境，各種因素交織在一起，阻礙了財政、預算部門不斷改進以實現預算科學管理的腳步。

三、“結果應用”的實踐與創新

“結果應用”遇到的一系列問題阻礙著預算績效管理工作的前進，面對貫徹落實新《預算法》的背景，我們應抓住機遇，乘著“全面推進預算績效管理”的風，揚起“結果應用”的帆。從根本上來說，各級財政部門、預算單位必須首先在思想意識上有所轉變，充分認識到傳統思維觀念與當前改革要求之間的矛盾，從而在體制上謀求突破與創新，樹立全新的預算管理理念和手段，從而更加合理、有效地應用績效評價的結果。這一過程可能十分漫長，但每一步工作都應朝著這個方向努力。結合這一目標，下文從技術層面提出了一些開展“結果應用”的新思路和模式，以求實現“結果應用”的突破。

績效前評價階段的 “結果應用”可從重要性排序、項目內容調整、預算和績效目標的調整修正等幾個方面進行實踐和嘗試。

一是應用于競爭性排序。由于財政資金約束，在涉及多個類似項目或競爭性項目的績效前評價過程中，除按照常規思路進行立項的論證分析外，可利用“必要性-可行性”二維象限法進行項目分析（如圖1所示），比較的結論可作為項目是否設立、預算是否安排的依據，從而刪減必要性、可行性不強的項目。例如，利用“必要性-可行性”二維象限法對某市住房保障和房屋管理局的三個修繕項目進行分析，綜合來看：B＞C＞A，財政部門和房管部門據此優先安排了B項目的預算資金，對于A項目則作出本年度不予立項的決定。

圖1 “必要性-可行性”二維象限法分析

二是輔助項目內容調整。績效前評價的內容之一在于對項目進行科學論證，因此從前評價的結論中可以抽離出對于該項目是否可行的觀點。從這一角度出發，根據前期已完成的立項申報工作，在對項目立項的基礎上還可對項目內容作出適當調整。例如，某市文化產業扶持獎勵資金項目，因前期論證不充分，通過績效前評價發現部分資金存在多頭獎勵，因此結果應用環節將此項目中相關實施內容進行了調減。

三是預算和績效目標的調整、細化。申報階段的預算編制通常較為粗放，設定的績效目標也不夠具體、全面、科學，績效前評價則為預算和績效目標的調整提供了依據。預算的調整使項目資金的支出范圍更加合理、科學，績效目標的調整則緊緊圍繞預算安排和工作計劃，最終更加貼近實際。

此外，績效前評價的結果應用還包括完善預算單位（部門）的工作計劃與預算支出計劃、意外因素預測與預案制訂、結果公開接受公眾監督等。完善預算單位（部門）工作計劃與預算支出計劃的意義體現為績效前評價的后續改善效應，直接應用于項目實施的過程階段。意外因素預測與預案制訂是指通過績效前評價環節發現項目預期的風險，并針對風險進行預案的制訂，以期避免風險對項目產生重大影響。績效前評價的結果可以通過各種渠道向公眾公開，接受公眾監督。

績效跟蹤評價階段的 “結果應用”可以從績效目標編審修訂、偏差糾正和管理改進等幾個方面進行實踐和嘗試。

一是有助于績效目標的修訂完善。預算執行過程中的績效跟蹤評價，實際是對年初設定的績效目標進行驗證和完善的過程，從而更好地引導和推動項目開展。例如，某市利用績效跟蹤對全區開展跟蹤評價的90個項目的績效目標進行了全面梳理和修訂，在跟蹤評價中對指標體系和項目執行情況的契合度進行了驗證，刪減了部分很難取數的指標，將部分定性指標完善為定量指標，并修正了時效性產出指標的目標值。預算單位不但進一步明確了當年的任務目標，而且也提升了績效目標設計和申報的能力。

二是偏差糾正和管理改進。績效跟蹤的核心在于糾偏。項目實施過程中，糾偏不僅僅意味著對已出現錯位、風險或損失的補救和挽回，更重要的是在管理手段上“打補丁”，加強制度的維護和更新，以避免偏差的出現和進一步擴大。例如，某市通過市級綠化養護項目的績效跟蹤，發現購買服務的提供方對于作業記錄的維護和檔案管理較差，部分記錄遺失。據此，實施綠化養護的企業被要求建立作業記錄的管理制度，同時綠化市容部門也及時更新了綠化養護考核的制度。

此外，績效跟蹤評價結果應用的內容還包括基于跟蹤結論的預算調整和項目內容調整、結果公開接受公眾監督等。通過績效跟蹤對存在重大問題的項目預算和內容作出調整，以適應當年總體工作計劃的安排。類似于績效前評價，績效跟蹤評價的結果同樣可以通過各種渠道向公眾公開，接受公眾監督，改進項目管理。

績效后評價階段的 “結果應用”可以從績效問責、政策改進、實施制度與方案的完善、今后年度項目內容與預算安排的調整優化等幾個方面進行實踐和嘗試。

一是通過獎罰實現績效問責。為強化績效評價的實踐價值，可依據評價的結果對項目的決策方、管理方、實施方實行獎勵和懲罰，并進行總結、公開和宣傳。評價反映出的成績和經驗做法，可以通過單位（部門）嘉獎、個人評優等形式予以獎勵和推廣；評價反映出的問題，則實行績效問責，通過考評、質詢、責令整改甚至通報批評等手段，將績效與職責掛鉤。績效評價的結果應用還服務于人大、紀檢、審計等部門及社會公眾對于項目的知情與監督，推進財政信息公開。通過多種手段促進問責的效果和力度，提升財政的管理能力和支出效益。

二是促進政策的改進和完善。績效評價定位于服務政府和財政的管理和決策，其意義最終體現在評價結果對政策的建議改進上。以評價結論為依據，對存在不足的政策應及時進行修訂和完善，對已不適合當前事業發展和外部環境條件的政策予以更新。例如，在充分對某學校的校園擴建改造項目一期工程進行績效評價論證之后，第三方評價機構認為校園的擴建改造規模遠遠超出學校的實際需求以及未來可預見時間內的預期需求。財政部門、教育部門以評價結論為依據，修訂了本項目立項的政策文件，對項目所要建設的規模和內容重新進行了論述。

三是應用于實施制度、方案的完善。績效評價結論中對于管理的反思驅動了相關管理實施制度、方案的完善和更新。這一點對于項目管理相關方、特別是預算單位在改進項目業務流程管理、職責分配管理、內部控制管理等方面具有突出的實踐指導意義。

四是對今后年度項目內容與預算安排的調整優化。從改善公共資源分配、提升財政資金使用效益的角度來看，績效評價的結論必須服務于預算，特別是經常性項目預算編制的優化。對于績效評價結論為優秀的項目，結合項目性質可適當提升今后年度預算，以期獲得更大效益；對于績效較差的項目，可適當減小規模，今后年度的項目預算安排也可作出相應調減。

此外，績效評價的結果應用還包括對部門使命、組織架構、職能、管理體系的完善。績效評價，特別是部門整體支出績效評價的意義之一體現為提升組織機構運作的有效性，結果應用直接或間接對部門的使命和愿景、組織架構、職能和管理體系完成了梳理和完善，是對部門的一次精細化、有的放矢的變革，從而對部門未來發展產生深遠影響。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）