提高財政監督能力和水平充分發揮職能作用
——在全國財政監督工作會議上的講話

●劉 昆/財政部黨組成員、副部長

提高財政監督能力和水平充分發揮職能作用
——在全國財政監督工作會議上的講話

●劉 昆/財政部黨組成員、副部長

編者按：改革發展的關鍵時期，充分認清形勢，明確財政監督發展方向至關重要。5月7日—8日，全國財政監督工作會議在江蘇省鎮江市召開。會議總結了“十二五”以來全國財政監督工作，并對今后一段時期的財政監督工作作出部署。財政部黨組成員、副部長劉昆出席會議并講話，財政部監督檢查局局長吳奇修作工作報告。參加會議的主要有財政部相關司局及來自全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳局和新疆生產建設兵團財務局分管財政監督工作的領導和財政監督機構的負責同志。甘肅、湖南、河南、浙江、江蘇、北京、河北、福建、山東臨沂等省市作典型發言或書面交流。為幫助廣大讀者深入領會會議精神，進一步推動財政監督工作，本刊特推出“聚焦全國財政監督工作會議”專題。

一、把握大局，搶抓機遇，充分認識目前形勢下對財政監督提出的新要求

當前，我國正處在改革發展的關鍵時期，世情、國情、財情都在發生著深刻變化。充分認識、深刻理解、深入研究、積極應對當前財政監督面臨的新形勢，對于深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署和財政部黨組工作要求，以改革創新精神加強和改進新形勢下財政監督工作，集中精力研究解決影響和制約財政監督長遠發展的深層次問題，具有十分重要的意義。

（一）全面深化改革的新要求為財政監督發展指明了新方向

黨的十八屆三中全會，提出了完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，并把財稅體制改革作為全面深化改革的重點之一。“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這是黨中央賦予財政工作的全新定位和神圣使命。去年6月30日，中央政治局審議通過了 《深化財稅體制改革總體方案》，提出了改革的目標和思路，明確了改革任務和路線圖，重點對 “改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”三大任務作出了全面規劃部署。其中，一些改革內容直接涉及財政監督，有些改革事項需要財政監督作保障。同時，深化財稅體制改革在制度轉型中最容易出現管理、執行等各種風險，尤其需要通過加強監督檢查加以防范。財政監督作為財政工作的重要一環，就是要為這個大局服務，要為財稅體制改革提供財政紀律保障。顯而易見，深化財稅體制改革的全新要求為財政監督當前和今后一個時期的發展指明了新方向，勢必推進財政監督更快發展。

（二）全面依法治國的新高度為財政監督提出了新要求

“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是黨中央第一次在中央全會上專題研究依法治國問題，標志著依法治國邁向歷史的新高度。財政部門作為宏觀經濟管理部門，必須適應依法治國和依法理財的新要求，以法治思維和法治方式推進財政監督工作。一方面，要遵循“法定職責必須為、法無授權不可為”的原則，認真履職。《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》等法律法規，都賦予了財政部門的監督職責，這是法定職責，必須履行，而且還要認真地履行好。另一方面，要堅持依法監督，通過財政監督法制化建設，對財政監督工作的各項程序、處理處罰標準等作出明確規定，增強規范性，克服工作中的隨意性。

（三）新《預算法》為財政監督提供了新抓手

素有經濟憲法之稱的《預算法》歷時10年修改，于去年8月31日經十二屆全國人大常委會第10次會議審議通過，從今年1月1日起實施。新修改的《預算法》最大的亮點就是實現了從“幫助政府管錢袋子”的法律轉變為“規范政府錢袋子”的法律。加上隨后推出的深化預算管理制度改革、加強地方政府性債務管理、全面推進財政預決算公開等舉措，充分表明今后預算的約束將更加收緊、公開透明的要求將越來越高、財經紀律的規范越來越嚴，這些都需要財政部門各個業務管理機構和專職監督機構協調配合，共同發揮事前審核把關、事中過程監控、事后監督檢查的作用，為預算管理提供真實、完整的數據信息，提高預算管理的精準度。可以說，這些工作的開展也就為財政監督提供了新抓手。尤其在當前經濟和財政下行壓力增大、增收節支任務艱巨、政府信息公開透明要求和人大監督日益增強的情況下，財政監督顯得尤為重要。如何發揮好財政監督在加強財政管理和嚴肅財經紀律中的重要作用，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，這是全國財政監督系統共同面臨的重大課題，也是關系財政監督改革發展的一項重要內容，需要進一步集思廣益，大膽探索。

（四）反腐倡廉的新要求為財政監督拓展了新領域

習近平總書記強調：有權必有責，權責要對等，出了問題就要追究責任。要把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。黨的十八屆四中全會明確提出：“加強對政府內部權力的制約是強化對行政權力制約的重點”，并要求“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。這是以習近平同志為總書記的黨中央從依法治國的角度，從國家治理現代化的高度提出的權力制約新要求。就財政部門來說，對外將涉及財政管理活動的各個方面和眾多服務對象，對內將涉及政策制定、預算分配、資金撥付等各種業務，這都需要加強權力的約束和制約。構建預算編制、執行、監督相互制約、相互協調的財政運行機制，建立和實施內部控制，正是從源頭上實現“將權力關進制度籠子”，有效防控廉政風險的重要舉措，對于建立健全權力運行的制約和監督機制、減少自由裁量權的空間、用制度來防止權力濫用等方面具有重要的促進作用。這不但豐富了財政監督的工作手段，也進一步拓展了財政監督領域。

2014年，財政部頒布了《財政部各司職責范圍暫行規定》和《財政部各司間工作關系劃分暫行規定》，對內設機構職責進行了調整，其中也涉及監督檢查局的職責調整。主要是加強了監督財經紀律執行、牽頭財政部內控建設、參與指導行政事業單位內控、承擔經濟責任審計和出資人審計等方面的職責，并將管理專員辦業務工作調整為歸口管理專員辦檢查工作和內控、內審。今年1月22日和26日，財政部部長樓繼偉在充分肯定2014年監督檢查局工作的基礎上，對2015年監督檢查局工作提出了明確要求。樓部長批示，一方面要發揮好主要職能，另一方面，原來的專項檢查要精簡、精準，針對性更強，但不能丟棄。

二、銳意改革，大膽創新，充分發揮財政監督職能作用

習近平總書記指出：“實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境，停頓和倒退沒有出路。”面對新的形勢，財政監督只有不斷改革創新，才能使我們的工作跟上形勢發展的步伐。

今后一個時期財政監督工作的總體思路是：深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，全面落實中央提出的“四個全面”戰略布局和《深化財稅體制改革總體方案》，自覺遵循現代國家治理和建立現代財政制度要求，積極服務財政改革與管理，認真開展重大財稅政策執行情況檢查，嚴肅財經紀律約束，優化會計監督，加強內部控制和內部監督，以法治思維和法治方式進一步加強和改進財政監督工作，確保重大財稅政策落實，維護中央政令暢通，切實發揮財政監督在實現經濟持續健康發展、維護人民群眾切身利益、促進社會公平正義等方面的重要作用。

基本要求是：第一，圍繞保障重大財稅政策落到實處來推進財政監督工作。堅持將財政監督置于全面深化改革和深化財稅體制改革大局之中，審時度勢，為保持經濟運行在合理區間、實現持續健康發展發揮積極作用。第二，圍繞促進《預算法》貫徹落實來強化財政監督工作。堅持將財政監督融入財政管理全過程之中，強化嚴肅財經紀律的源頭治理，強化事前、事中、事后監督，加大處理處罰和曝光力度，確保《預算法》全面貫徹落實。第三，圍繞整頓規范市場經濟秩序來完善財政監督工作。堅持將財政監督作為政府履行市場經濟秩序監管的重要內容之一，以服務和保障財政中心工作、提高市場主體會計信息質量為目標，建立健全日常監管和重點檢查有機結合的監管新機制，切實履行財政監督法定職責。第四，圍繞構建財政內部權力制約機制來提升財政監督工作。堅持將財政監督設計到財政運行機制之中，圍繞依法理財和財政政策制定實施，防范財政業務風險，從制度上實現有效制衡，促進財政管理水平的不斷提高。

為確保今后一個時期財政監督總體思路和基本要求的順利實現，要重點把握以下幾點：

（一）加強預算監督，切實維護《預算法》權威

預算是財政工作的核心內容。圍繞預算工作開展監督既是預算管理的重要組成部分，也是財政監督的重要內容。新修訂的《預算法》對預算管理和監督提出了新的任務和要求。各級財政部門要從維護《預算法》權威的角度，重視預算監督工作，切實將監督的重心轉移到加強預算編制和執行的監督檢查上來，轉移到財政資金的安全性、合規性和有效性監督檢查上來，不斷健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，促進建立預算編制、執行和監督相互協調、相互制衡的財政運行機制。近些年，各級財政部門積極推進預算監督工作，取得了一定的成效，一些地方的探索和經驗值得大家研究借鑒。如甘肅、湖南通過開展預算編制、執行、績效同步監督，構建嵌入業務流程的財政支出監督機制；江蘇建立“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯”的財政“大監督”機制，較好地實現了日常監督與專職機構監督的有機結合；浙江開展預算整體績效監審、部門決算報表質量檢查、推動預算支出標準建立等工作，服務預算管理；河北將監督融入績效預算管理體系，建立覆蓋績效預算編制、執行、效果全過程的績效監督機制。這些有益的探索和做法，對全面推進預算監督工作都是很好的經驗啟示。要真正搞好財政監督，必須“一把手”重視，黨組重視，當作“一把手”工程，持之以恒，抓出特色，抓出威信。當然，各地情況不同，在履行好“規定動作”的基礎上，要因地制宜在組織機構、工作方式、工作內容上創新“自選動作”，提高財政監督工作成效。

（二）嚴肅財經紀律，保障重大財稅政策落到實處

財稅政策是國家實施宏觀調控的重要手段，在促進經濟持續健康發展和改善民生等方面具有重要作用。確保國家財稅政策得到有效貫徹實施，有賴于良好的財經紀律和財經秩序。黨中央、國務院對此高度重視。習近平總書記多次強調要嚴肅財經紀律。李克強總理和張高麗副總理曾就加強財政資金管理作出批示，要求堅決閘住“跑冒滴漏”，使寶貴的資金發揮更大效益，造福群眾。要貫徹好黨中央、國務院領導的指示精神，采取有力措施，切實維護財經紀律的嚴肅性。要繼續保持嚴肅財經紀律專項治理的高壓態勢，選擇財政改革發展的目標任務、稅收政策執行情況和重點民生領域專項資金開展調研和檢查，保障中央重大財稅政策的貫徹執行。當前尤其要注重盤活資金存量，切實把閑置、沉淀資金用活用好，把有限的錢用在刀刃上。要著力開展財政系統執行財經紀律情況的監督檢查，重點關注預決算公開以及財政資金空轉等問題，使財政系統在財經紀律執行上發揮表率作用。要加強財經紀律教育和宣傳工作，使大家繃緊財經紀律高壓線這根弦，自覺在各項業務工作中守紀律講規矩。

（三）切實履行會計監督職責，整頓規范市場經濟秩序

會計信息是現代市場體系重要的基礎性信息，也是經濟和財政管理的基礎性信息。會計監督是財政部門強化財政管理、整頓規范市場經濟秩序的法定職責和重要手段。加強會計監督，提高會計信息的真實性和透明度，有利于維護市場經濟秩序和財政資金合理使用，為深化財稅體制改革提供基礎保障,也有利于進一步提高政府宏觀調控能力，推進國家治理體系現代化。各級財政部門要進一步提高認識，重視履行法定的會計監督職責。在具體實施中，首先要堅持以服務財政中心工作為核心，以保障財務會計法規準則制度有效執行為重點，以會計信息真實性和透明度為切入點，及時反映宏觀經濟運行和財稅管理方面的新動向、新問題，有效發揮對財政管理改革的促進保障作用。其次，要重點研究如何充分發揮注冊會計師社會監督的輻射作用。堅持會計監督檢查與促進注冊會計師行業健康發展相結合，通過加強對會計師事務所全方位、多角度的監督，提高會計師事務所執業水平和社會公信力，充分發揮注冊會計師審計的輻射作用。第三，要把握好維護國家利益和履行國際義務之間的平衡點。一方面，要按照國際公認準則和國際通行的程序開展監管，為國家“走出去”戰略實施創造良好條件。另一方面，必須堅決維護國家利益和相關企業的合法權益，避免檢查結果被有關方面不當利用，切實維護國家經濟信息安全。

（四）全面實施內部控制，構建財政內部權力制約機制

內部控制工作既是貫徹落實依法治國基本方略的需要，也是有效防范業務和廉政風險的需要。十八屆四中全會明確提出要對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購等行政權力加強監督制約，強化內部流程控制，防止權力濫用。上述事項都與財政工作密切相關，財政部門承擔著政策制定、預算分配、資金撥付等具體業務，在業務運行中存在法規政策的制定和實施、預算的編制和執行等各種風險，需要切實加強財政部門自身的內部控制。樓部長在去年年底的全國財政工作會議和今年1月召開的全國財政反腐倡廉建設工作會議上對財政部門內部控制工作作出了部署，提出了明確要求，各地財政部門要高度重視，切實加強組織領導，盡快推進這項工作。要因地制宜，根據各地實際情況建立內控管理架構。管理架構要體現分事行權、分崗設權、分級授權的內控要求，使決策、執行、監督既相互協調又相互制約。要建立完善不同層級的內部控制制度，突出節點控制，體現制衡理念，防范各種風險。財政監督機構要率先加強自身的內控工作，嚴格依法監督，規范監督行為，有效履行財政監督職責。

（五）有效開展內部監督工作，促進完善內部管理

內部監督是財政部門強化內部管理的重要舉措，也是財政監督職責的應有之義。各級財政部門要按照樓部長在全國財政反腐倡廉建設工作會議上的講話精神，重視和加強財政內部監督工作，針對不同對象完善不同的監督方式。要按照《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第58號）的規定，進一步加強對內部各職能機構履行財政業務管理情況的監督檢查，重點關注部門預算執行和決算的審核批復情況、預算資金的撥付情況、專項資金的分配使用和管理情況、上下級財政資金結算情況、預算管理制度的制定與執行情況、預算管理程序的合規性和資金使用的效益性情況等內容。落實中辦、國辦和中紀委、中組部等七部委頒發的領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定及實施細則，積極開展領導干部經濟責任審計工作，加強對領導干部行使權力的制約和監督。根據各地實際情況，探索開展所屬單位出資人審計。研究建立內部監督與內控檢查等工作的有效銜接機制，加強信息共享和成果利用，發揮監督檢查綜合成效。

三、夯實基礎，強化管理，切實提高財政監督的能力和水平

財政監督是一項探索性和挑戰性很強的工作。要適應財政改革發展的新形勢和財政監督職責調整優化的新情況，注重基礎建設，強化內部管理，不斷提高監督工作能力和水平。

（一）注重監督成果利用和提升

財政監督工作成果利用如何是其職能作用發揮是否充分的最重要體現。樓部長在4月14日召開的全國涉農資金專項整治行動電視電話會議上，要求各級財政部門“堅持問題導向，深入剖析原因，查找制度漏洞和機制弊端，舉一反三，按照深化財稅體制改革的總體要求，進一步改進和加強涉農資金管理使用。”樓部長這一要求對各項財政政策和資金的管理都是適用的。就財政監督工作而言，要求我們既要發現和處理問題，堵塞漏洞，更要注重舉一反三，分析研判行業性、系統性、全局性的問題，提出針對性意見建議，推動現有政策制度的修訂完善，對制度辦法缺失的要推動出臺新的制度和管理辦法。要完善財政監督檢查成果與預算安排緊密銜接的工作機制，促進完善資金管理的激勵制約機制。完善財政監督信息披露和公告制度，發揮財政監督的震懾和警示作用。財政監督機構要定期和不定期向本單位黨組報告有關監督成果利用情況。各級財政部門要把監督成果利用、內部監督等情況作為單位和干部考核的重要參考依據。

（二）加強財政監督信息化建設

當今，信息技術已滲透經濟社會生活的各個領域，要充分運用信息技術、大數據等現代科技手段，切實提升財政監督的信息化水平。財政部《財政信息化建設總體方案》明確提出了建設業務生產系統、專項業務系統、辦公自動化系統和風險防控管理系統四大應用系統的目標。各級財政部門，一方面要通過與應用系統的信息共享和聯動，全面獲取相關信息，及時分析識別各類風險，加強對風險的評估，對風險進行分級管理，并根據風險評估結果，采取相應的控制措施，建立起覆蓋預算編制、預算執行、行政辦公等財政內部管理業務的風險防控管理體系，實現對各類風險的全面管理。另一方面，要研究開發內控檢查、內部監督、會計檢查等軟件，靠信息化手段自動發現問題，提高監督檢查的技術含量和工作效率。

（三）夯實財政監督制度等基礎工作

“基礎不牢，地動山搖。”要推進財政監督制度修訂、調查研究等工作，夯實財政監督工作基礎。要根據財政改革與發展的需要，對現行財政監督制度、規定進行梳理，及時清理修訂相關制度辦法。這項工作，各級財政部門可以結合內部控制制度、辦法、操作規程的制定一并考慮。要加強調查研究，注重查調結合、點面結合，提高重大財稅改革與政策調研的前瞻性、針對性和實效性。突出嚴肅財經紀律長效機制、優化會計監督、財政監督方式方法創新等工作問題的研究，促進財政監督工作上水平、上臺階。

（四）推進縣鄉基層財政監督工作

縣鄉財政監管水平的高低，直接關系財稅體制改革和財政政策執行效果，直接關系財政資金的安全、規范和有效，直接關系到人民群眾的切身利益。隨著財稅體制改革的推進和民生財政建設力度的加大，財政資金的使用重心不斷下移，迫切需要基層政府和財政部門進一步履行好事中、事后監督職責，扭轉基層財政資金使用亂象。要注重引導基層財政干部轉變觀念，將更多的精力轉移到對財政資金管理使用的就地監督上來。要創新思路、健全機制，因地制宜地探索工作的新形式、新方法，切實提高基層財政資金監管成效。設置財政監督派駐機構的地方，要有效發揮好派駐機構的優勢和職能作用。要多深入基層開展調研和督促指導，重點關注縣鄉財政監督機構的職能調整、機構設置、制度建設和基礎管理等情況，研究解決縣鄉財政監督工作的共性和個性問題，推動縣鄉監督機構職能充實完善，建立適應基層財政特色的行之有效的財政監督工作機制。

（五）加強機構隊伍和作風建設

近期中央部署在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育，并在各級同步進行。“三嚴三實”的提出，切中了作風之弊的要害，把準了作風建設的命脈，抓住了改進作風的關鍵。各級財政部門特別是監督機構，要以開展專題教育為契機，在監督工作中踐行“三嚴三實”。要引導廣大財政監督干部發揚“求真務實”的精神，真抓實干、講求實效。要引導廣大財政監督干部發揚“敢于碰硬”的工作作風，堅持原則，嚴格執法，維護國家財經法紀的權威和政令統一。要將踐行“三嚴三實”、學習吳波老部長的先進事跡和財政監督工作實踐相結合，進一步增強干部組織紀律意識，嚴守黨的政治紀律、組織紀律、財經紀律。要大興學習之風，以適應財稅體制改革新要求、新舉措密集出臺的需要，不斷提高隊伍戰斗力。財政部會通過組織專題培訓等方式，努力為大家學習提升創造機會、提供平臺。各地也要加大培訓力度，為財政監督干部的發展提供更好的條件。要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，守紀律，講規矩，把握“秉公用權、廉潔自律”的職業操守，規范自由裁量權和財政監督執法行為，努力造就一支講大局、勇擔當、有效率的財政監督干部隊伍。■