PPP模式真的要來了

劉穎

這個PPP模式的英文全稱為Public-Private-Partnership，翻譯過來就是公共和個人建立起一種合作關系。解釋一下就是，政府和社會資本組成的項目公司，針對特定項目，與政府簽訂特許經營合同，并由項目公司負責項目設計、融資、建設、運營。等到特許經營期滿后，項目公司終結并將項目移交給政府。它是介于政府大包大攬的傳統方式和完全市場競爭方式之間的公共物品提供方式的集合。

PPP源自西方

如果翻開歷史，你會驚訝于PPP模式原來竟有如此深厚的時間沉淀。

在古羅馬，奧古斯都大帝就曾授予意大利北部薩拉西人征收通行費的特許權，作為其養護道路、帶路和跨山脈搬運的回報，嘗試了政府與私營的一種合作關系。1663年，英國第一條收費公路建成，收費期限21年。但是這種嘗試失敗了，在1895年，英國公路全部回歸公有。獨立戰爭后，這種收費公路制度又被帶到美國。到了19世紀40年代，全美批準成立1600多家收費公路公司，直到20世紀才結束。

1992年，英國政府推動民間投資提案制度，引導私營企業參與公共基礎建設投資。五年后，工黨執政，設立專門機構組織和協調相關事宜。2000年，成立合作伙伴關系組織PUK，專門從事公共部門PPP項目，為政府公共部門與私人部門搭建了合作平臺。2004年英國財政部公布《資金價值評估指南》和《定量評價用戶指南》，建構項目資金價值最大化的程序框架，推動公共部門進行成本比較。2011年，財政部設立基礎設施局全面負責PPP工作。

在英國，有三級管理機構共同負責PPP模式運作。財政部負責制定政策及批準項目;合伙經營機構提供私營企業的專門知識及資源，協助公共部門落實PPP模式的重要目標;公私營機構合作署（由地方政府撥款成立的機構）向地方政府協會委任的董事局問責。

經過長久以來的發展，英國PPP項目總金額和數量約為全球1/3，其發展在世界上都遙遙領先。運營項目主要集中在交通、醫療和教育領域。

其中，最為經典的案例就是1997年，政府對倫敦地鐵的升級改造工程，其整個地鐵系統的改造都用了PPP模式，倫敦地鐵公司將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作，以30年特許經營權的方式轉給了3個基礎設施公司，運營和票務依然由倫敦地鐵公司控制。由于特許期較長，在PPP模式中倫敦地鐵公司特意設置定期審核條款——簽約各方每7.5年重新約定契約條款。為確保合約重新審核的獨立性和權威性，倫敦地鐵公司委托專門的仲裁人，由其監督公司治理。如此一來，PPP模式運作更富彈性，強化各方互信，充分保證契約的有效執行。

當然，PPP模式還包含很多種方式，比如建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、租賃、合資、運營或管理合同、合作管理等，不下十幾種方式。各國管制模式也是千差萬別，荷蘭設立負責PPP模式的中央機構，澳大利亞和美國則是由各州政府或市政當局處理PPP事宜，智利運用拍賣方式售出特許經營權，法國通過公共服務授權的行政框架加以管治。

中國將積極推文PPP

PPP在我國的發展就稍晚了一點，在上世紀80年代才開始將PPP模式引入基建領域，項目主要是由BOT的形式出現。

（注：BOT實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。政府對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。）

不過與其他國家一樣，1997年的亞洲金融危機將銀行信貸系統打垮，也嚴重影響到了PPP項目。但是到了2010年，地方債的問題越來越嚴重，PPP模式又被搬上了臺面。

今年政府一系列動作，果斷的把PPP硬推進人們的視野。3月份財政部金融司主辦的PPP專題培訓班，4月份住建部城建司、財政部經建司召開市政公用領域公私合作經營座談會。之后，有消息稱，《基礎設施和公用事業特許經營法》在十二屆全國人大常委會立法規劃中，被列入第二類“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，該法有望成為國內PPP領域的第一部上位法。緊接著，發改委5月18日推出首批80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，涵蓋交通、通信、清潔能源、油氣管網及儲氣設施，現代煤化工和石化產業基地等領域。此外，財政部、住建部等也在積極推進項目試點工作。9月份，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》兩份文件的發布已經令PPP的關注度陡升。10月24日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，又進一步明確要積極推廣PPP模式。

PPP風險相對可控

當然，PPP的推廣，一方面能減輕地方政府債務壓力，因為它將給予一些債務不被劃入政府債務范疇的城投平臺較好的轉型機會，從而能夠讓失去政府隱性擔保的城投平臺的債務風險平滑過渡，不至于短期失控。

而且在發行需求巨大的時候，PPP模式下的項目收益債無疑會成為債券市場新的投資品種，這些項目具有明確特許經營權轉讓、穩定的現金流及必要的政府補貼，債券發行的主要特征是“項目導向”，發行主體的信用資質不會是影響債券定價的決定性因素。此外，由于項目收益債的發債主體也并非地方政府，其發行利率將會明顯高于地方政府債，而項目的屬性決定了債券還款來源非常穩定，風險相對可控，具有明顯投資價值。

另一方面也能為企業帶來新的良好的投資標的，將政府和企業的關系帶入市場化的元素。用中國財政部長樓繼偉的話來講，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。endprint