跟蹤審計 服務國家治理的有效性研究

解耀魁

一、跟蹤審計和國家治理關系辨析

在全球經濟不景氣的大背景下，作為拉動經濟增長三駕馬車之一的投資，在我國經濟應對金融危機、持續健康發展的進程中，占據著重要的地位。加強對政府投資項目的審計監督，通過探索新技術、新方法來提高審計質量和監督水平，實現審計機關服務經濟大局和宏觀管理作用，進而服務國家治理，已成為審計理論和實務工作關注的重點。

為維護國家財政經濟秩序、提高政府投資使用效益，各級審計機關近年來圍繞強化政府投資項目審計監督做了大量工作，揭露了一大批政府投資項目中存在的重大問題。然而，審計機關長期以來開展的政府投資項目竣工決算審計屬于傳統的“事后審計”，其對于項目的前期資金運用、建設程序執行、招投標等情況無法進行及時有效監督，對項目的工程隱蔽簽證不實、虛簽多簽工程量問題，審計取證手段相對滯后，審計人員大多只能依據自身的專業判斷，很難進行深入、透徹的審計工作。要切實糾正建設管理中的問題，防止國有資產流失、提高投資項目效益，對政府投資項目需要改進審計工作理念，積極探索政府投資項目審計的新思路和新方法，因此能較好克服上述不足之處的跟蹤審計應運而生。跟蹤審計是指審計事項發生后，審計機關依法對政府投資項目或公共資金運行全過程分階段、有重點進行的持續性、過程性審計。

作為國家審計的新型組織方式，跟蹤審計自然也是源于國家治理、服務于國家治理，是國家治理的組成部分。近年來，審計各級機關已對跟蹤審計進行了有益的嘗試和探索，如先后開展了奧運場館工程跟蹤審計、汶川地震災后恢復重建跟蹤審計、京滬高速鐵路跟蹤審計，審計署在《審計署“十二五”審計工作發展規劃》中提出“積極開展關系國家利益和社會公共利益的重大建設項目跟蹤審計”。

跟蹤審計能夠滿足國家治理的內在需求，主要表現在以下三點：

一是跟蹤審計滿足國家治理對權力運行監督的時效性要求。如果在事后進行監督，時間的滯后性導致雖然發現了權力運行過程中存在的某些問題，但由于事情已經產生，大部分損失已無法挽回。跟蹤審計通過動態、持續跟蹤的方式，能夠及時發現問題、提出建議，真正做到同步監督，并督促及時整改，避免類似問題的重復發生，能夠節約大量的建設資金，其現實意義更為巨大。

二是跟蹤審計滿足國家治理過程中懲治腐敗的預防性要求。跟蹤審計是有效發揮審計“免疫系統”的最佳途徑。審計機關通過跟蹤審計，已經發現某些違規問題，但其發展尚處于初級階段，尚未產生嚴重后果和構成重大負面影響，審計機關要求被審計單位及時整改到位，將問題消滅在“搖籃”狀態。

三是跟蹤審計滿足國家治理全面性的要求。在形勢不斷發展和變化的情況下，國家治理對審計內容的要求更為全面，對審計開展范圍的要求更加寬廣。由于跟蹤審計是全過程的跟蹤，所以跟蹤審計不能僅僅監督財政財務收支的真實性、合法性和效益性，而要更加注重從體制、機制這一較高的層面去查找問題，更加關注管理制度上存在的漏洞，真正將權利關進制度的籠子里。在審計范圍上，跟蹤審計涉及重大基礎設施建設、教育醫療、社會福利、保障性安居工程、土地政策等各行業、領域。

二、跟蹤審計在引漢濟渭調水工程審計中的應用

陜西省水資源總量不足，時空分布不均，缺水是一直制約陜西省經濟社會發展的“瓶頸”因素，尤其是關中和陜北地區，水資源緊缺已成為當前乃至今后相當長時期經濟社會發展和環境改善首當其沖的重大問題。引漢濟渭調水工程即是針對這一問題規劃的重大水資源配置措施，這是由漢江向渭河關中地區調水的省內南水北調骨干工程，是緩解近期關中渭河沿線城市和工業缺水問題的根本性措施。該工程是經國務院批復的《渭河流域重點治理規劃》中的水資源配置骨干項目，工程于2010年底開工建設，總工期11年，估算總投資154.03億元。

陜西省審計廳緊緊圍繞“促進引漢濟渭調水工程順利進行，確保工程建設不出重大問題”的目標，采取全過程跟蹤和動態跟蹤的方式，通過對建設規劃實施、政策措施執行、資金管理使用（重點是移民資金）、項目建設管理、工程建設質量、土地利用和環境保護情況的全方位審計，并堅持邊審計、邊整改、邊規范、邊提高，遏制腐敗發生，注重揭示和反映苗頭性、傾向性問題；對工程建設過程中重建資源、資金使用和管理的權力進行了實時、有效的監督和制約，有力促進了工程建設的順利進行。

引漢濟渭調水工程跟蹤審計著重從體制、機制和制度層面查找問題，并提出合理可行的建議。審計組結合該工程建設周期長、移民范圍廣、地質條件復雜等特點，突出工程建設管理、移民資金使用、變更簽證審批程序等重點開展跟蹤審計，取得了一定效果。以變更簽證審計為例，由于引漢濟渭調水工程深處秦嶺腹地，地質條件復雜，時常有圍巖類型變化、洞內突泥等情況發生，設計變更或簽證較多，影響工程造價控制。為此，審計組向建設單位提出要求：一是建立了“大額”變更實時報送制度，要求建設單位對于變更估算造價在十萬元以上的變更，進行實時報送，審計組在收到變更通知后，趕赴施工現場，對實際發生的變更進行調查取證。二是建立了變更月報制度，要求建設單位在每月底對本月發生的所有變更，進行匯總報送。針對變更造價有可能無法及時上報的情況，明確要求建設單位至少提供變更工程量，對于沒有出現在變更報送表上的變更，一律不予認可。審計組根據變更報送表，隨機抽取變更項目，進行調查認證。三是強調設計變更內容的科學性。對于現場圍巖類別變化較多的特點，明確必須嚴格依據地質編錄確定圍巖類別的變化。上述幾項措施使審計組如實掌握設計變更、簽證的具體情況，并迅速對其進行調查取證，促使設計變更、簽證審批程序更加規范，有效發揮了控制工程造價的作用。通過跟蹤審計極大推動了工程建設領域的制度完善，進一步為工程建設的順利進行提供了制度上的保障。

三、進一步發揮跟蹤審計的優勢

（一）科學制定跟蹤審計項目計劃

跟蹤審計能夠有效服務國家治理的重要前提是科學合理地確定跟蹤審計項目，由于跟蹤審計項目勢必耗費大量的審計資源，相比參與國家治理的龐大需求相比，我國有效審計資源稀缺，只有通過成本與效益分析，運用價值工程理論，合理、科學安排審計項目，才能最大程度地發揮跟蹤審計服務國家治理的作用。當前應當進一步強化對重大民生項目、重大基礎設施項目、具有較大社會影響的項目、某些腐敗案件高發的項目進行審計，尤其是兼具上述幾方面特點的項目作為重點開展審計。

（二）合理安排審計組織方式

合理統籌安排項目組織方式是跟蹤審計更加有效地參與國家治理的技術保障。由于跟蹤審計項目大多要常年對同一項目進行審計，有效整合資源將使審計工作效率倍增。合理組織跟蹤審計項目，一要遵循跟蹤審計特點，注重審計資料的延續性，將本年度審計完成的所有審計事項，包括有違規問題的事項和沒有發現問題的事項，全部進行歸檔整理，避免后續參審人員進行重復工作；二要加強審計組內部溝通協調，定期或不定期開展內部交流會議，加強信息資源共享，通過分析問題間的關聯關系，可以促使審計工作向更深層次發展；三要掌控工作重點和節奏，跟蹤全過程審計，在不同的建設時期，審計內容和重點應當有所側重，通過審計重點的變化，準確把握項目建設審計特點，最大程度發揮跟蹤審計的作用。

（三）提高審計人員綜合能力

跟蹤審計搭建了一個與各單位、各領域充分接觸、交流的平臺，為拓展審計視野提供了廣闊的空間，同時也對審計人員的綜合素質提出了更高的要求。比如在引漢濟渭調水工程中，僅是工程范圍內就有隧道、地質、水利、公路、水工結構、水電等多個專業，這就要求審計人員具有較全面的專業能力。上述客觀要求，促使審計人員必須成為具有多個專業背景的復合型人才，才能順利地完成審計工作。

（四）制定科學的考核評價體系

跟蹤審計重在預防，往往當問題尚未產生或已經產生但未導致嚴重后果，審計人員就已經督促被審計單位整改了。因此，依據目前較為注重審計核減率的考核體系，往往無法合理衡量跟蹤審計的成果。為此，應從以下幾個方面建立跟蹤審計成果考核體系：一是提出審計建議的數量以及整改率。跟蹤審計的過程，就是不斷發現問題，不斷督促整改的過程。利用審計建議數量衡量跟蹤審計的審計深度，被審計單位依據審計決定做出整改的數量占審計建議總量的比例用來衡量跟蹤審計的審計力度。二是跟蹤審計促進建立和完善相關規章制度的數量。該方面指標主要包括各級政府部門完善和建立規章制度的數量，并給其賦予不同的權重。三是節約財政資金，挽回國家損失的金額。通過跟蹤審計，追回的被擠占挪用的建設資金，核減工程結算的金額等應納入跟蹤審計成果考核范圍。

（作者單位：陜西省審計廳）