關注養老金入市

關注養老金入市

背景材料：

為了提高基本養老保險基金收益水平，實現基金保值增值，促進養老保險制度健康持續發展，近日，人力資源社會保障部、財政部會同有關部門研究起草了《基本養老保險基金投資管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并向社會公開征求意見。《辦法》規定投資運營的基金專指基本養老保險基金,具體分為城鎮職工基本養老保險基金和城鄉居民基本養老保險基金。基本養老保險基金除了滿足當期支付需求外,還要為應對老齡化挑戰留有必要的結余積累資金,因此投資運營、保值增值的必要性十分突出。

據悉，《辦法》制定遵循如下原則：首先是安全第一。養老基金關系到億萬群眾的切身利益,必須始終把基金安全放在第一位。從養老基金的特點看,投資運營應以長期穩定收益為目標,不能只顧短期收益而承受巨大風險。《辦法》強調多元化投資,即基于這一原則,防止“雞蛋放在一個籃子里”的風險。其次是從我國國情出發。國際上的基本養老基金投資,有政府主導的國債型投資和以市場為基礎的多元化投資兩種基本模式。我國養老基金投資運營要堅持市場化、多元化的方向,把公共資源與市場資源有機結合起來,使人民群眾能夠分享社會經濟發展成果,同時通過加強監管有效規避市場風險。第三是集中投資運營。《辦法》規定由省級政府委托給國務院授權的養老金管理機構投資運營,即體現了這一原則。這有利于增強基金投資的規模效應,避免地方分散投資的低效和風險；也便于國家統一制定優惠政策,均衡投資收益,防止互相攀比。

此前，《社會保險法》已規定：“社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務院規定投資運營實現保值增值。”黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出，要“建立職業年金體系、基本養老保險基金實行市場化和多元化投資運營等”。《辦法》的即將實施，表明養老金入市可期，老百姓的“養命錢”有望進一步保值增值。

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

肖鵬：中央財經大學財政學院院長助理，教授，經濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業委員會理事，研究領域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

近年來，事關養老保險基金的話題總是社會關注的熱點焦點，對于養老金的安全以及能否保值增值則是公眾聚焦的核心。然而據報道，2014年職工養老征繳收入增長明顯低于支出增長，養老基金收支缺口愈加明顯，一些省份當期已經收不抵支。由于種種限制，養老金只能存在銀行或是購買國債，收益根本跑不過CPI，亟需開源、增值的養老金事實上每年都在“縮水”。相比之下，用于戰略儲備的全國社會保障基金，由于允許市場化運營，自2000年成立至2013年底，基金累計投資收益4187.38億元，年均投資收益率8.13%，遠超過同期2.46%的年均通貨膨脹率。推動養老金投資保值增值改革勢在必行。此次《辦法》的出臺則將“養命錢”的投資運營做實。養老金入市影響幾何？“養命錢”如何防范風險？養老金入市還面臨哪些挑戰？本期監督沙龍關注養老金入市，就相關問題展開探討。

養老金入市方案出臺

主持人：人社部相關負責人表示，全國養老金可以納入投資運營范圍的資金總計約兩萬多億元，按照《辦法》“投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例，合計不得高于基金資產凈值的30%”的規定，預計可用于股市投資的資金規模在6000億元左右。有觀點認為，在股市出現震蕩的當前，“國家隊”的規模又壯大了，養老金入市承載著維穩、救市、托底的功能。您對此種觀點怎么看？您如何看待養老金入市？

林江：我認為應該用發展的眼光來看待養老金入市的問題，一方面，我國的養老金按照現行的規定只能放在銀行生利息或者只能投資國債，最終的結果只能是讓養老金無法跟隨通脹的步伐而提升其回報率，甚至還是日趨貶值的，因此，把養老金的一部分進入股市進行投資增值和保值是必然趨勢，但是我并不認為養老金入市承擔著維穩、救市、托底的功能，因為如果這種思維一旦成為常態，后果不堪設想，因為廣大股民們會在股市下跌的時候指望養老金入市來止跌甚至托底，而當股市上升的時候，人們未必會介意養老金入市的定位和功能，長期下去，就會形成一種慣性思維，養老金在股市下跌時承擔維穩責任，如果因為養老金這種不切實際的、本不應該承擔的責任讓養老金承擔而導致養老金蒙受虧損，最終吃虧的還是全體納稅人和養老金的供款人。總之，我認為在嚴格管控風險的情況下，讓部分養老金入市并無不妥，但是要讓養老金承擔維穩、救市和托底功能就顯得不切實際，甚至是一種比較危險的想法。

肖鵬：養老金投資于股票市場，是國際上實現養老金保值增值的一個通行的做法，并且養老金也是股票市場的一個重要的機構資金來源。關鍵在于如何進行投資管理，在什么時機入市，投資標的如何選擇等問題，確保實現養老金投資的安全性和收益性。并且養老金是股票市場的穩定的長期的資金來源，追求投資收益的長期性，對于作為重要的機構投資者，穩定股票市場，也起到重要的作用，有利于價值投資理念的形成，成為穩定股票市場的另一個重要的機構力量。

李建軍：養老金入市是實現基金保值增值，促進養老保險制度健康持續發展的必然選擇，也是國際通常做法。當前，我國股市大幅震蕩隱含著巨大的金融風險，也可能損害實體經濟和經濟轉型發展，政府采取適當措施穩定股市是必要的，是政府發揮經濟宏觀調控職能的體現。由于養老金投資是戰略投資，而非投機，養老金入市對股市是一個穩定力量，客觀上會起到穩定股市的作用，但養老金入市資金規模有限，按《辦法》和養老金規模算僅有6000億元，而且進入股市也需要時日，因此短期內養老金入市對股市的穩定作用還是非常有限；在長期來看，養老金入市對于建立穩定的資本市場，對于養老金的保值增值都有重要意義。

主持人：對于此次《辦法》意見稿的發布您又作何評價？結合背景材料和《辦法》細則談談您的觀點。

林江：我認為辦法意見稿的出臺還是非常及時的，因為在股市波動比較大的時候，國家明確讓部分養老金入市，但是如果沒有切實可行的操作辦法予以配套則是難以推行。因此辦法意見稿的發布可以讓公眾人士更加清晰：國家推出養老金入市的辦法并不是心血來潮，而是經過深思熟慮后的產物，而且辦法非常強調委托機構和受托機構的關系和機制，對于受托機構的產生，辦法做了嚴格的規定，而且保證了程序公正，應該說是一個比較系統的產生受托機構的機制，而且辦法對于受托機構如何在委托機構的委托關系下對養老金入市進行管理，包括對于投資什么股票、什么基金、什么組合都有明確的限制，這樣的辦法應該最大限度保證了養老金的入市風險是可控的。

肖鵬：此次《辦法》的發布時機，正值中國老齡化進程加劇、養老金缺口不斷加大和股票市場大幅振蕩的時期，在此時期發布，顯示出一方面，政府期望養老金投資于股票市場，成為解決養老金收支缺口，實現養老金保值增值的一個重要渠道；另一方面，也反映出政府期望養老金能夠成為股票市場的一個重要資金來源，倡導價值投資、長期投資理念，使養老金成為穩定資本市場的一股重要力量。

李建軍：在面臨人口老齡化對養老保險的需求壓力情況下，在此背景下制定《辦法》對基本養老保險投資管理進行了比較全面的規范，為基本養老保險投資運營、保值增值提供制度依據，非常必要。

《辦法》規定提出的安全第一、市場化與多元化、集中投資等三原則，體現了對基本養老保險投資的審慎態度，符合養老保險資金的特點。基本養老保險基金是老年人的生存的保障，應該將保值放在第一位，其次是在低風險的前提下實現增值。《辦法》中對基本養老金投資運營的委托人、受托機構、投資管理機構、托管機構四主體的確定，主體職責和行為的規范，對基金的投資、基金核算和管理費、基金投資運營報告、監督檢查和法律責任等方面的規定，都體現了基本養老保險投資的定位和原則。應該看到《辦法》僅是對基本養老保險投資的一個框架性的制度設計，從參與主體權利義務，到財務核算和報告、監督檢查、法律責任等規定都需進一步具體化；特別在多部門監督檢查中怎么實現多頭治理的協調、保證多頭治理的有效性，需要進一步考量，同時法律責任部分的追責問責力度有待進一步強化，行使問責權的法律主體和法律程序需要進一步明確和規范。

主持人：根據現行養老保險管理體制，基本養老保險完成省級政府統籌的僅有4個直轄市和陜青藏等幾個地區，而養老金入市首先要將各地散落在省市縣不同層級的養老金結余歸集到省級社會保障基金財政專戶，《辦法》對此也有相關規定。然而養老金結余歸集也并非易事，既有相關利益的掣肘也有不同地方收支情況不同造成的歸集工作的困難。對此，您怎么看？在您看來養老金入市還面臨哪些挑戰？

林江：我認為這的確是一大難點，因為要把地方的養老金作適當的歸集，就相當于要影響一些地方的既得利益，但是我認為這不一定都是不利的，因為如果養老金入市的回報率是比較可觀的，會讓一些地方政府提升其對養老金歸集管理的意愿度。以廣東省為例，三年前，廣東省就拿出1000億的社保基金委托全國社會保障基金理事會進行管理，而目前這1000億的管理比較正常和健康，回報率在7%以上，這應該大大優于存放在銀行以及購買國債的回報率，因此，我認為這些挑戰盡管存在，但是不一定不可以克服。關鍵在于要在養老金歸集投資上取得一定的成績，并以成績說服地方政府來擴大養老金的歸集程度。

肖鵬：養老金是各地穩定的、沉淀的資金來源，在省級統籌市縣不同層級的養老金的過程中，勢必對地方的存款資源帶來一定的抽出效應。目前部分省市實現的基本養老保險省級統籌，按照十八屆三中全會的《決定》的改革動向，基本養老保險管理比較簡單，目標是實現全國統籌。因此，需要按照既定的改革設計，破除地方在養老金省級統籌、全國統籌方面的阻力。

另一方面，《辦法》規定養老金投資由省級政府委托給國務院授權的養老金管理機構投資運營。解決地方分散投資帶來的惡性競爭與低效率，在全國統一股票市場的背景下，有必要委托全國社保基金理事會進行集中投資運營。況且全國社保基金理事會經過成立十多年的運作，已經有成功的管理模式、業績報酬證明、招投標選擇基金管理人的機制等。

李建軍：現實中的確有不少養老金還分散在省市縣不同層級，這不滿足省級歸集統籌進行投資的要求。但從另一方面看，基本養老保險基金作為一個“共同池”需要更高一級政府、更大范圍來統籌才能更好發揮保險的作用，《辦法》出臺有助于推進基本養老保險在全國范圍內實現省級統籌，因為各地方都有意愿進行基本養老保險基金投資，實現基金保值增值，從這個角度來看，《辦法》出臺可能會形成一個激勵機制，促進養老金結余歸集到省級社會保障基金財政專戶和省級統籌。

“養命錢”如何防風險？

主持人：養老金入市后，其爭議點和最為關切的部分是如何防范風險，保證養老金的安全。而制定透明且可行的監管制度，促進養老金投資的良性發展尤為重要。對此，您有何建議？

林江：我認為最好的辦法是通過社會公開招標聘請養老金入市的受托機構，在受托過程中，應該明確政府即養老金委托機關的真正意圖，并把這種意圖與養老金所承諾的回報率結合起來，例如，如果某一受托機構聲稱說可以有7%的年回報率，而養老金的資產安全系數是80%，可能這一方案要比另一個聲稱有8%的年回報，但是養老金的資產安全系數只有60%的方案更有競爭力，而且政府應該動態管理受托機構，例如每年定期回顧和檢討受托機構的管理情況，對于沒有按照受托協議進行管理的要及時作出調整，引進新的受托機構。建議地方政府引進超過一家的受托機構，讓不同的受托機構進行競爭，并在此過程中不斷摸索經驗和管理模式，并及時作出修正。另外，在公開透明方面，建議受托機構要按照辦法的規定定期向全社會公布養老金入市的詳細情況，包括回報率、資產組合以及對于資產安全性的評估，讓公眾享有更大的知情權，從而提升公眾對于養老金入市的長遠信心。

肖鵬：養老金投資風險的防范與控制，一方面，需要提升資本市場上市公司的質量，提高養老金投資標的的質量。另外，在養老金投資過程中，關于基金管理人的選取、養老金投資業績的考核、不同基金管理人的分配額度、養老金投資收益的報告制度等方面，均需要構建完備的制度框架。全國社保基金理事會經過十多年的投資運營，有持續穩定的收益證明，有健全的業績考核、資金分配、基金管理人選擇、風險控制等經驗，可以成為地方養老金入市的參考。

李建軍：基本養老保險基金投資“安全第一”，而完善有效的監管制度是養老金投資安全的保障。為此，一方面應完善基本養老金投資運營中委托人、受托機構、投資管理機構、托管機構的權責關系，構建四方激勵相容的約束機制；政府作為養老基金委托投資的委托人作為本省基本養老保險基金的代理人，也應建立制度發揮監督作用。其二，人力資源社會保障部、財政部、人民銀行、銀監會、證監會、保監會等六部門為基本養老保險投資運營的法定監督主體，應更好明確各監督主體的權利和責任，最好確定以人力資源社會保障部為主，其他部門為輔的監督格局，并明確對監督主體的問責，防止多頭監督可能產生的監督弱化，同時還應有對監督者的監督。其三，應加強對受托機構、托管機構、投資管理機構及其相關人員問責的力度和處罰的強度，有完善的程序和機制保障問責的有效實現。其四，應進一步規范細化基本養老保險基金運營報告制度，保障社會的知情權和監督權，發揮社會監督的作用。

主持人：《辦法》若實施必將意義重大，不僅為養老金入市掃除了法律上的障礙，且建立起委托人、受托機構、托管機構、投資管理機構構成的社保基金投資管理法律框架，厘清相關機構的責權利，加之專業化的投資運營管理，養老金保值增值可期，也從制度上防范此前屢見不鮮的社保資金惡性挪用的違規貪腐等現象。當然，也有專家認為由國務院授權唯一受托人以及將所有的投資局限在境內等條款還有商榷的空間。那么在您看來，《辦法》還應在哪些方面做進一步改進？您認為真正健康的符合我國國情的養老金投資運營管理體制應是怎樣的？簡要談一下您的看法。

林江：我認為兩種方案都值得探討。當然我個人更傾向于按照辦法的規定，從頂層設計和法律制度的層面上對于養老金入市的委托、受托的關系作出詳細的說明和規范，但是由于我國法治程度還待提高，盡管包括信托法在內的法律法規實施已經有相當長的時間，但是在實施過程之中的中國特色還是比較明顯，故要完全按照辦法的規定去進行養老金的管理還是有相當難度的，因此最好的辦法是兩種思維結合起來，在法律框架下我們依托信托的框架，并希望加以有效落實，但是在操作層面上，我們不排除采取國務院授權一家唯一的受托人進行投資和管理，關鍵是這家唯一受托人是如何產生的，盡管國務院可以自行指定，但是如果這家機構在被指定的時候能夠說明其為什么會被選中，以及將如何對養老金入市進行有效的管理，有什么樣的保證措施確保養老金能夠增值保值，我認為公眾也許可以接受，因為由國務院指定一家受托機構，相當于建立了一家法定機構進行養老金的管理，只要該法定機構具有公信力，那么節省交易成本，提升運作效率等考慮也會讓這種方式受到公眾的接受。

肖鵬：《辦法》確定的集中投資運營原則，并非該受托人直接進入股票市場進行養老金的投資運營，該受托人也是委托篩選專業投資機構進行養老金的投資運營，在基本養老保險全國統籌的改革大背景下，各地的基本養老保險事權為中央政府支出責任，理應由國務院唯一的受托人來進行投資運營。

在《辦法》的設計上，需要重點關注投資的安全性，不能讓老百姓的養老錢出現投資風險。需要明確投資過程中的風險防控和相關部門的職責，規定合理的不同類型風險資產的配置比例，投資的內控制度等，建立一種相互制衡的決策與管理機制。

李建軍：《辦法》規定受托機構是國務院授權的養老基金管理機構，這事實上是將分布在各省的基本養老保險基金集中起來全國集中投資運營，以發揮投資的規模效應，這種所謂的“唯一受托人”并不存在多大問題，關鍵是投資管理機構的選擇確定問題。當前將投資限制在境內，主要是出于投資安全性考慮，我國現有投資管理機構進行境外投資的經驗并不豐富，在境外投資風險比較大。好的養老金投資運營管理體制應堅持安全性、市場性和專業性原則，科學界定各參與主體權責利，設定科學、嚴格的投資準則，構建專業化的投資管理、運營和監管機構，建立規范嚴格的監督問責機制，實現基本養老保險基金保值增值的使命。■

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