地方推進PP P模式應(yīng)做到“六個注重”

●桂詠梅

地方推進PP P模式應(yīng)做到“六個注重”

●桂詠梅

PPP模式作為全面深化改革的重要內(nèi)容，目前在全國自上而下加快推進。PPP模式是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域由政府和社會資本建立長期合作關(guān)系，這對改革財政資金使用方式、吸引社會資本投入、建立多元化資金投入機制、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，對于推進政府和社會資本深度合作、轉(zhuǎn)變政府職能作用、激發(fā)社會資本活力、完善項目建設(shè)管理模式，具有十分重要的意義。從地方角度，在經(jīng)濟全面進入新常態(tài)的背景下，經(jīng)濟增速換擋和結(jié)構(gòu)調(diào)整給財政持續(xù)平穩(wěn)增收帶來較大壓力，財政收支矛盾十分突出，因而加快推進PPP模式十分必要。但作為一項新的工作，地方在推進PPP過程中應(yīng)適應(yīng)該模式的運行規(guī)律，圍繞重點環(huán)節(jié)做到“六個注重”，才能取得預(yù)期成效。

一、注重明確職責(zé)

PPP模式涉及到政府和社會資本，必須明確政府部門和市場主體的職責(zé)，形成政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作的關(guān)系和機制，才能形成工作推進合力。從明確政府部門職責(zé)看，政府部門在PPP項目建設(shè)過程中不再是基本設(shè)施和公共服務(wù)的 “運營者”，而是建設(shè)的“合作者”、規(guī)則的“制定者”、政策的“供給者”以及價格和質(zhì)量的“監(jiān)管者”，負責(zé)項目規(guī)劃、立項審批、合作談判、簽訂合同、項目建設(shè)和運營監(jiān)管等工作，涉及各級政府以及財政、發(fā)展改革委、交通、住建、物價、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、國土資源等部門。目前地方各部門推進PPP項目在一定程度上存在職責(zé)不明、分工行動以及各自為政等方面的問題。為此，在國家層面，國務(wù)院在不打破政府各部門之前職責(zé)分工的前提下，正式明確了政府以及各業(yè)務(wù)部門在PPP模式推進中的工作職責(zé)，由財政部門牽頭，行業(yè)主管部門按照分工，各司其職、共同推進。國家層面明確的分工劃清了部門權(quán)責(zé)范圍，避免出現(xiàn)部門博弈的狀況，形成工作合力。地方政府應(yīng)參照國家層面的做法，建立政府層面的工作協(xié)調(diào)機制，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)推進下，財政部門負責(zé)建立健全推進PPP模式的基本制度、管理體制和運行機制，各行業(yè)主管部門負責(zé)制定項目管理制度，提出合作項目計劃、組織落實合作伙伴并實施運營監(jiān)管。這樣在縱向保持中央和地方一致，在橫向確保部門按原有分工行使職權(quán)，少觸動各部門的權(quán)力和利益，便于后續(xù)各項工作的順利開展。從明確市場主體職責(zé)看，PPP模式的市場主體包括社會資本、金融機構(gòu)和社會中介等。在堅持政府引導(dǎo)的前提下，市場主體通過與政府部門合作，積極推進項目的設(shè)計建設(shè)、營運維護、投資融資、項目評估等方面的工作，其合理的投資回報通過費用收取或者財政補貼得到保證。在這些市場主體中，社會資本主要是對PPP項目進行項目建設(shè)、融資及運營管理，并在處理短期利益和長期利益、投入和產(chǎn)出等關(guān)系中承擔(dān)項目建設(shè)、營運等風(fēng)險；金融機構(gòu)主要是參與項目的融資，在項目運營過程中向項目管理單位提供財務(wù)顧問、融資支持、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等服務(wù)；中介機構(gòu)主要在PPP項目建設(shè)過程中提供項目評估、合同談判、協(xié)議簽署等方面咨詢的服務(wù)。

二、注重建立制度

PPP模式作為一種長期的合作關(guān)系，強調(diào)以“契約精神”聯(lián)結(jié)政府與社會資本的合作。科學(xué)合理的制度設(shè)計是工作有序高效推進和可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是地方在推廣PPP模式初期的重要任務(wù)。只有事先有可預(yù)期的制度安排，建立公開透明的“游戲規(guī)則”，才能推動PPP模式守規(guī)則、重合同；否則，規(guī)則“朝令夕改”、工作無序推進、缺乏契約精神，就會導(dǎo)致社會資本對參與的項目抱有重重顧慮，影響到社會資本參與的動力和積極性。從國家層面頂層設(shè)計看，目前國務(wù)院和各部委相繼出臺PPP模式規(guī)章制度，已初步搭建包括預(yù)算管理、債務(wù)管理、政府采購、合同管理、績效評價、財政承受能力論證指引等方面的基本制度體系，并積極推進PPP模式相關(guān)的立法工作。對地方而言，應(yīng)在中央政策框架指引下，結(jié)合本地區(qū)本部門實際，加快制定確保PPP模式落地的制度體系和規(guī)則。具體來說，應(yīng)建立以下三個層次的制度體系：一是政府層面出臺的制度。地方政府應(yīng)出臺PPP模式的指導(dǎo)意見，明確工作的指導(dǎo)思想、總體原則和方向，解決為什么要推廣、在哪些領(lǐng)域推廣、依托什么管理體制和運行機制推廣、采取什么政策措施推廣等重大問題，從總體方面指導(dǎo)規(guī)范實施。二是部門層面出臺的制度。主要包括財政部門和具體業(yè)務(wù)主管部門按照職責(zé)分工出臺的制度，其中財政部門應(yīng)出臺財政補貼、財政承受能力論證、物有所值評價、政府采購實施、合同管理和項目操作規(guī)范等方面的管理制度，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)各負其責(zé)，出臺本部門本單位業(yè)務(wù)和項目管理的配套辦法和激勵政策措施，引導(dǎo)社會資本積極參與，加快推進各類PPP項目實施。三是市場主體層面出臺的制度。也就是說，PPP項目單位也應(yīng)建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范投融資決策機制和運作程序、完善風(fēng)險防控體系以及投資收益分配、業(yè)績獎勵等方面政策，規(guī)范和加強內(nèi)部管理。

三、注重完善政策

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目投資大、周期長、回報慢，完善支持政策是PPP項目持續(xù)健康運作的重要因素。從地方看，每年都有大量各種類型的政府投資項目，但建成之后能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流回報的只有比如醫(yī)院、污水處理等少數(shù)收費性質(zhì)的項目，其他大量市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是一次性投資，并不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟收益。即使對收費項目，由于具有準公共品性質(zhì)，地方政府對其一般都有限價措施，其價格也會低于完全市場化價格，因此收費性質(zhì)項目也并不一定能夠保證實現(xiàn)盈利。特別是對后發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)來說，優(yōu)質(zhì)企業(yè)數(shù)量有限，項目回報率相對發(fā)達省市較低，對社會資本吸引力相對較弱。在這種情況下，必須加快完善支持政策。一是完善使用者付費政策。對經(jīng)營財務(wù)效益良好、具有明確的收費基礎(chǔ)、收費能夠彌補投資成本的投資項目，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)——運營——移交（BOT）、建設(shè)——擁有——運營——移交（BOOT）等模式推進，并依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場。但政府應(yīng)加強價格監(jiān)管，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，確保價格科學(xué)合理。二是完善補貼政策。對于經(jīng)營財務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場館、保障房等，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼等措施，采用建設(shè)——運營——移交 （BOT）、建設(shè)——擁有——運營（BOO）等模式推進，并建立投資、補貼與價格的銜接機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。實施財政補貼，必須以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)。實施項目運營績效評價，應(yīng)綜合考慮產(chǎn)品和服務(wù)的可獲得性、產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、建設(shè)和運營成本費用、財政中長期承受能力等方面的因素合理確定。三是完善政府付費政策。對缺乏使用者付費基礎(chǔ)的項目，如市政污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、水源凈化或者市政道路等，可依靠政府付費讓投資者回收經(jīng)營成本，可以采用建設(shè)——擁有——運營（BOO）等市場化模式推進。但是，政府部門應(yīng)合理確定購買內(nèi)容，確保把有限的財政資金用在刀刃上，切實提高財政資金的使用效益。

四、注重示范引導(dǎo)

目前大部分地方PPP模式實踐仍處在前期階段，少有完整的流程、成熟的項目供學(xué)習(xí)借鑒。特別是對后發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)而言，市場體系尚不成熟、社會資本實力較弱、項目規(guī)模較小、回報率較低，更需要加快推進符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際的示范項目進行學(xué)習(xí)交流、工作參考。一方面，加快地方PPP模式示范項目的征集推廣。加快在地區(qū)范圍內(nèi)廣泛征集適宜采取PPP模式的項目，在綜合審核評估的基礎(chǔ)上，篩選出單體投資規(guī)模較大、長期合同關(guān)系清晰、收益比較穩(wěn)定，與群眾百姓生產(chǎn)生活密切相關(guān)的項目作為示范項目，鼓勵先行先試，開展項目試點，積累經(jīng)驗。在現(xiàn)階段穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生的大背景下，應(yīng)重點支持能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技創(chuàng)新、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的項目采用政府和社會資本合作模式進行建設(shè)和運營。另一方面，鼓勵存量項目引入PPP模式進行轉(zhuǎn)型升級。PPP項目投資金額大、周期長，項目的實施和運營等方案設(shè)計，必須經(jīng)過前期充分的可行性研究和評估論證，才能進入具體實施運作階段，這是需要一定時間的，也是確保合作雙方利益、防范風(fēng)險的重要階段。這種情況下，應(yīng)積極鼓勵存量項目引入PPP模式進行轉(zhuǎn)型升級，樹立標(biāo)桿，形成范例。對地方而言，很多存量項目包括在建或者已建成的項目，都屬于地方重點建設(shè)項目，而且這些項目已經(jīng)經(jīng)過了廣泛深入的調(diào)研論證，可較快植入PPP模式，通過項目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式引入社會資本并組建項目公司，對原項目進行升級改造或合作經(jīng)營，這樣既可以較快回收財政投入資金、緩解財政支出壓力，也可以提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。需要注意的是，在存量項目轉(zhuǎn)化過程中，應(yīng)注意債務(wù)的清理甄別，加強對政府存量債務(wù)項目性質(zhì)、收益情況等的研究，制定科學(xué)合理的PPP方案，充分考慮、估計轉(zhuǎn)換后面臨的融資成本、債權(quán)債務(wù)關(guān)系等變化，事先約定在項目合同中，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

五、注重風(fēng)險防范

PPP模式項目運作周期長，這過程伴隨著政府債務(wù)風(fēng)險和項目運營風(fēng)險，必須注重做好風(fēng)險防范控制。一是科學(xué)合理劃分風(fēng)險。在PPP項目前期需要做好充分的準備和測算工作，建立完善的風(fēng)險分配方案，明確政府方、社會資本方各應(yīng)承擔(dān)什么風(fēng)險，并在合同中予以明確約定，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的風(fēng)險分擔(dān)機制。在PPP模式中，社會資本按照市場化原則出資，按照合同約定獨自或與政府共同組建運營公司，公司通過市場化方式運營并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，對銀行貸款、企業(yè)債券等舉債行為承擔(dān)償債責(zé)任；政府對社會資本按合同約定承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)公司的償債責(zé)任。二是擇優(yōu)選擇合作的社會資本。依據(jù)《政府采購法》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規(guī)定，遵循公平、公開、公正和誠實信用原則，規(guī)范PPP項目政府采購行為，依法選擇社會資本合作者。在綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素的基礎(chǔ)上，擇優(yōu)選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則明確政府和項目公司間的權(quán)利與義務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)及早進入項目磋商階段。三是科學(xué)評估財政承受能力。PPP模式項目的項目回報機制包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式，其中財政性補貼應(yīng)與同級財力相匹配。如果屬于可行性缺口補助或政府付費，財政部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)文件精神的要求編制中長期財政規(guī)劃、合作期內(nèi)將所需資金計劃納入跨年度財政預(yù)算。財政保障是PPP項目中政府履職的重要方面，關(guān)系到社會資本的切身利益，政府方需高度重視財政保障工作，重諾守信，確保PPP項目的長期、可持續(xù)。四是加強PPP項目的績效評估工作。加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，借鑒引進先進的評估理念和方法，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進行績效評價。績效評價結(jié)果應(yīng)依法對外公開，接受社會監(jiān)督。財政部門根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量。五是推進運作過程陽光化透明化。推進PPP過程中，應(yīng)依法充分披露政府和社會資本合作項目的各類重要信息，切實保障社會公眾知情權(quán)，從而對參與的各方形成有效監(jiān)督和約束。同時加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會資本的經(jīng)營效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合，借助市場激勵和競爭，推動項目最大化公共利益。

六、注重夯實基礎(chǔ)

對大多數(shù)地方來說，PPP模式仍是程序復(fù)雜、專業(yè)性強的新生事物，做好宣傳培訓(xùn)、人才機構(gòu)建設(shè)、項目庫建設(shè)等基礎(chǔ)工作至關(guān)重要。一是加大宣傳培訓(xùn)力度。目前大部分地方政府部門、社會資本領(lǐng)域的人員對PPP模式的理解、認識還不到位，熟練操作運用PPP模式還需要一個過程。為使參與各方更準確地理解PPP模式，需要加大宣傳普及力度，通過報紙、雜志、網(wǎng)站等媒體渠道，廣泛宣傳PPP模式的內(nèi)涵、意義和作用，增進社會共識，提高公眾對PPP模式的認知度，為PPP模式的推廣運用創(chuàng)造良好的氛圍。二是加強人才機構(gòu)建設(shè)。地方PPP模式項目開展較少，專業(yè)人才儲備不足，缺乏通曉法律、經(jīng)濟和工程管理知識的綜合性人才，尤其缺乏熟悉工程建設(shè)管理的專業(yè)人才，大部分第三方機構(gòu)的知識水平，業(yè)務(wù)能力還遠不能達到覆蓋PPP模式成功實施各環(huán)節(jié)的要求。為更好推進工作，應(yīng)加強人才機構(gòu)建設(shè)，全面組織PPP模式專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強PPP項目參與各方的能力建設(shè)，培養(yǎng)管理人才隊伍。同時，加大培育本土化PPP專業(yè)服務(wù)機構(gòu)隊伍力度，鼓勵開展PPP項目所需的法律、金融、財務(wù)等方面專業(yè)機構(gòu)發(fā)展，提高管理和服務(wù)水平。三是建立健全項目庫。目前大多數(shù)地方?jīng)]有建立專門的PPP項目庫，PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理做得還不夠到位，從而不利于從在建和新建的擬采用PPP模式的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項目中，及時篩選優(yōu)質(zhì)項目，按照PPP模式進行培育開發(fā)。為此，在工作實踐中，應(yīng)加快建立健全PPP項目庫，定期或不定期篩選有意向并適宜采用PPP模式的項目擇優(yōu)納入PPP項目庫，從而為及時優(yōu)選項目作為示范向社會推介打好基礎(chǔ)。■

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財政廳財政稽查大隊）