我國財政監督轉型與定型問題探討

●張 明

我國財政監督轉型與定型問題探討

●張 明

財政監督轉型雖是近兩年我國頂層設計提出的問題，但其包含著十分深厚的財政監督長期建設發展的理論及實踐原因，是在長期革命建設實踐中形成的，是在財政監督與整個國家監督、人大監督、審計監督和財政管理等相關范疇之間協調整合、演變發展的實踐積累。正確認識財政監督的轉型與定型問題，對健全完善適應我國新時期的國家監督體制，發揮財政監督的核心作用，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效監督機制等具有重要的理論及實際意義。

一、財政監督與國家監督

財政監督與國家監督的問題，既是財政部門的政府資金活動監督與整體國家權力制約監督的問題，也是國家具體業務監督與黨政高層權力制約監督的問題，財政監督的存在及發展由國家監督存在及發展決定的特征十分明顯。現代國家監督制度及實踐表明，國家對權力的制約監督，通常可結構性地劃分為權力運用要素制約監督和權力運用過程制約監督。權力運用要素制約監督主要是對“權力人”和作為權力運用載體的“資金”的監督。權力運用過程制約監督主要包括權力運用過程偵查訴訟的司法監督、權力運行資金賬務的審計監督、權力資金分配管理流程的財政監督和不同專業的部門監督。其中財政監督既是專門針對“資金”這一權力運用根本要素的監督，又是專門針對政府資金管理流程的監督。因此，財政監督與國家監督的問題，根本上是權力運用“資金”及分配管理流程與權力運用“人”及行為過程監督的問題，這充分表明財政監督在國家監督體系中的核心地位及作用。

發達國家的制度及實踐表明，“分權制衡”體制下，國家監督不僅在決策權上實行立法制約行政，而且還充分發揮司法、監察、審計等監督作用防止執行權濫用。同時也重視發揮財政對政府資金的監督作用，從根本上規范執行權運作、限制舞弊。由此形成“分權制衡”體制下強大的國家監督體系，以及系統健全完善的高級別財政監督體制。

我黨領導下的政府或國家監督與財政監督的相關發展歷程，概括如表1（見下頁）。

總結我黨革命和建設實踐中的政府或國家監督與財政監督制度的發展階段及特征如下：

第一，戰爭時期根據地軍政監督基

本就是財政監督。從蘇區、邊區到解放區，根據地軍政資金活動監督，都無一例外是根據地軍政監督的主要和核心內容。可以說戰爭時期黨的權力制約監督制度建設及實踐，主要就是以根據地軍政資金監督為主要內容的制度建設及實踐。這表明，戰時確保革命事業思想及行動純粹性的行為，有效保障了根據地軍政權力制約監督制度的客觀合理建設，以及其中財政監督的地位及作用發揮。不過，根據地時期的軍政資金監督，更多的是通過建立審計制度來具體實施的。

表1

第二，建設初期財政監督是主要的國家行政監督和國家經濟監督。建設初期(1949-1956)在鞏固發展根據地經驗的基礎上引入蘇聯做法，建立了當時社會主義國家普遍實施的國家監察制度。同時建立了適應高度集中的國有制和計劃經濟制度，以財政監督為主的國家行政監督和國家經濟監督體系。這表明，建國初國家建設初衷未受干擾，不僅國家建設興盛，而且國家監督體系建設也適應當時的社會經濟發展，有效發揮了財政對國家資金的監管作用。

第三，建設初期后國家監督停滯直接決定財政監督歷程曲折。1957-1976年，各種原因使國家監督制度建設基本停滯，代之以意識整肅為主的各種政治運動沖擊約束權力運作，如“反右”、“四清”、“文革”等。但財政監督因國家資金業務管理需要，機構撤建幾經反復，制度建設曲折發展。表明即使在國家監督建設發展決定財政監督建設發展的同時，財政監督也因資金監管業務需要，有相對獨立的建設發展規律。

第四，財政監督既是對我國現行國家監督中制約權力運行根本要素的監督，也是對權力運行根本要素管理流程的監督，具有突出的預防權力腐敗的作用。我國國家監督主要是黨紀檢依靠其他監督線索，如社會曝料、發案、舉報、賬務審計、事后偵查等，以“雙規”、立案、調查和移送司法等事后追懲處置。相關預防機制主要是黨代會制、黨組負責制等黨內組織制度，以及黨風政風整治、“民主生活會”和“組織生活會”等非針對性普遍預防的思想工作措施。

分析表明，我國國家監督體制既有中國特色，又有現代國家監督對權力運行要素及過程的作用結構與原理。但我國現行權力運行監控體制與發達國家事前“分權制衡”相比，顯然是通過事后追懲打擊產生的威懾作用實現權力運行監督的。對權力運行的事前、事中等實時監督較薄弱，盡管黨內整風等運動式監督等有一定事前、事中監控作用，但其措施不在權力運行過程，缺乏對權力運行過程的監控。黨十八大后的反腐成果顯示，土地轉讓、審批權濫用、侵占賤賣國有資產、官商聯盟等領域案件占比近80%，充分表明相關部門對政府資金和權力運行流程監控不力。因此，要加強對權力資金及運行過程監控，發揮專業部門的業務流程監控作用，特別是財政和國庫監督對權力資金及運行的針對性過程監督。

二、財政監督與人大監督

我國財政監督與人大監督的問題，主要是權力約束的內部監督與外部監督問題。由于內部監督通常被認為是“自己監督自己”，因而公眾幾乎一邊倒地傾向外部監督。在政府資金監督上，強化人大監督比強化財政監督更有社會認同感。明確市場經濟目標后，我國學界力主引鑒國外外部監督制度及實踐，對政府資金監督的普遍共識是強化人大監督。因此，我國的財政監督與人大監督問題，理論上幾乎就是側重人大監督忽略財政監督。

但現實中的人大監督因工作制度和組織制度原因，比較局限于程序性和形式化狀態。盡管近年來廣東、深圳等地方人大對本級政府預算審查多有發力，但最終也只是媒介亮點，對政府預算審批、整改、執行等并未產生顯著的影響，程序性和形式化監督的特征仍十分明顯。而現實中的財政監督經1980年代徘徊后，1994年開始財政監察、央企駐廠員、稅收財務物價大檢查等業務；1995年財政部在各省設立財政監察專員辦；1998年取消年度全國“稅收財務物價大檢查”，地方財政監督工作陸續自發展開；2000年后服務國庫單一賬戶和部門預算改革，財政監督逐漸從中央糧庫建設資金、車購稅等專款監管，轉向清理賬戶、金融監管及海關等部門預決算編審等日常財政管理業務。目前，各級財政監督機構基本建立健全，各級財政監督機制已深入相應的領導及決策事項。一個中央地方縱橫交織、深入決策與業務的財政監督體制，基本形成并趨于健全完善。比較我國改革開放后人大監督與財政監督的發展，不難發現幾個值得注意的問題。

第一，受國外經驗影響，思想及理論側重政府資金的人大監督，而實際工作側重財政監督。一是表明思想認識和理論研究缺乏依據國情的創造性和務實學風，存在不考慮國情的簡單 “照搬”。二是近期頂層設計提出的財政監督轉型，或許旨在強化財政監督制度建設，健全完善財政監督嵌入財政管理，鑄就財政監管融合的一體化業務方式。

第二，要正確認識我國國家監督體制性質及其中的財政監督作用地位。前述表明，我國國家監督主要是以黨政監督為核心的追懲性打擊違法違紀行為人的監督，包括內外部監督且以內部監督為主的體系。財政監督作為行政監督的核心，理應得到強化和完善，何況財政監督作為政府資金活動監督的形式，是最核心、最根本的權利運用監督形式，也是預防權力腐敗的主要業務流程監督。單一地重外部監督輕內部監督，根本不符合我國國家監督體制以內部監督為主的國情。

第三，單一地加強外部監督忽視內部監督，也不是發達國家的通行做法。眾所周知，發達國家都有十分強大的外部監督，但殊不知發達國家也有高級別且相對獨立、作為主要國家經濟監督的財政監督。各國財政監督均以突出的專業監管優勢，在國家監督中并列于議會、司法和審計等外部監督。當今世界各國在保持強勢外部監督的同時，也擁有級別較高、體系健全、層次完備、結構多樣的財政監督體制。

三、財政監督與審計監督

財政監督與審計監督問題，主要是政府資金監督不同業務方式的選擇與綜合利用問題。人類對資金活動的監督最早源于氏族社會勞動果實的簿記，即會計監督。隨著社會性的發展，在會計監督基礎上又產生審計監督，即對會計業務的再監督。因此，現代資金活動既離不開會計核算反映業務的監督，也離不開對會計賬務的審計監督。

政府資金活動與企業資金活動一樣，首先是會計監督，即政府會計通過填制審核憑證、設賬記賬、成本核算、財產清查、會計報表編制等業務反映監督政府資金活動，通過資金收支預測、預算、執行審核控制、檢查、分析、報告等技術，實行政府資金活動事前、事中、事后監督即財政監督；審計則通過會計憑證、賬簿報表、預決算及相關說明和資料的事后審查實施監督。這就是適應政府資金活動綜合性、復雜性、多樣性的核算反映、管理監督業務體系，其中政府會計監督與財政監督伴隨貫穿整個政府資金活動流程，具有及時、直接、連續、全面、系統的特征，而審計監督則確認其真實、完整、合法、合規和效益性。

財政監督與審計監督相比，主要是嵌入財政收支業務管理流程的內部性事前參與、事中控制、事后檢查監督，是政府部門加強和改進財政管理的重要手段，是財政自身的“免疫”機制和財政內部監督，以及對其他部門政府資金活動的外部監督。財政監督與審計監督的根本不同除內外部屬性差異外，主要是具體監督方式和監督標的不同，即財政監督(財務管理)是業務參與和流程嵌入的實時和過程監督，審計監督是標準的事后賬務審查監督。因此，現代國家及社會治理日趨多樣復雜，公共性政府資金活動匯聚著社會各方權利成為社會博弈的中心。政府資金活動不僅有強大的議會、審計等外部監督，同時也有健全完善的財政監督，其以強化服務管理、提高管理效率為目的，監管融合嵌入財政業務流程，形成議會監督、審計監督和財政監督并列的政府資金活動監督體系。

在我黨領導下的革命和建設實踐歷程中，財政監督與審計監督的關系如前表所述，主要特征及演變發展歸納如下：

第一，審計監督是根據地財政監督最早和最主要的業務形式。1931年《地方蘇維埃政府暫行組織條例》頒布，表明當時軍政務資金監督基本具備獨立性(中央直管審計)和業務性(審查各單位預決算和賬目及收支、簽發撥款通知書等)。其后直到建國，無論是政府直管審計還是審計隸屬財政，相對穩定后的根據地財政監督，主要通過建立審計機構具體實施。

第二，根據地財政監督主要是審計全面覆蓋的“大審計監督”。無論審計直屬政府、還是隸屬財政或由財政會計稽核替代，具體業務內容都一直是軍政務資金的節點監督 (審查預決算及收支)、流程監督(簽發撥款通知書)和賬務監督等全覆蓋。與現代審計監督的事后賬務審計相比，根據地時期的審計監督既包括現代立法的預決算審查監督，也包括立法或財政簽發撥款通知書等執行監督。

第三，建國后，國家資金選擇財政監督，表面看是當時學習蘇聯做法所致，但實際上是高度集中計劃體制和財政管理全部國家資金的現實選擇。1949-1982年，我國未設置專門審計機構和實行專門審計制度，財政財務收支審計監督主要結合財政財務管理進行。為爭取建國初財政經濟根本好轉，中央領導統一國家財政經濟工作。沿襲解放區做法，主要在財政設審計機構，制定審計法規，配備審計人員，實施審計監督。統一財政收支管理，嚴格執行預決算制度、審計會計制度，加強對財政財務收支的監督。具體發展簡述如表2（見上頁）。

對上述現實，《中國審計史綱要》(肖清益 譚建立編著)和 《中國審計史第3卷》(李金華主編)均認為：全國解放后審計工作也從未間斷，不過沒設獨立審計機構，也沒頒布過帶有“審計”字樣的制度、章程、條例等，但審計工作是存在的，即財政監察代替審計，審計歸財政所管，可以說是一種財審合一制度，不管稱謂如何，工作性質皆屬審計內容。因此，說建國以來審計及工作完全由財政監察所取代更妥些，或可以說建國以來的財政監察是主要的審計活動，而不是審計的全部活動。

表2

但《中國審計史綱要》也指出，當時財政監察主要是檢查政府機關、公營及公私合營企業、國家援助設立的合作組織與接受政府補助的人民團體的預算、決算、資金運用、經費收支、完成財政任務及納稅義務等，執行財政政策、法令、制度，審計會計核算工作，人民銀行、金庫、其他國營及公私合營金融機構、國家保險公司、海關、稅局、糧局、鹽局和專賣機關執行財政任務等；通過調閱被查部門的賬務表冊、原始單據、庫存現金、有價證券、各項實物、文書案卷及一切有關憑證，并向有關機關、團體及個人調查搜集資料；發現被查部門執行不妥時，提請財政部門緩減停發甚至追回預算經費或應撥資金；發現違反財政政策、法令、制度、紀律及其他非法行為，提出改進處分意見，責成被查部門或主管機關處理，情節重大者分別移送同級人民監察委或同級檢察機關處理等。

可見，當時的財政監察工作實際上不但全部覆蓋而且還超出審計業務范圍，如對人民銀行、金庫、海關、稅局等有分配權部門的檢查，以及提請財政緩減停發甚至追回預算經費或應撥資金的過程控制，責成被查部門或主管機關處理的監督權行使等，就是審計所不及的。客觀講，當時的財政監督既是國家資金活動權威、全面、有效的監督，也是當時社會主義國家資金監督的普遍做法。因此，建國后財政監督覆蓋或包括審計監督 (或稱財審合一)，主要是一種歷史階段性選擇。

第四，改革開放后，我國財政監督與審計監督各歸正軌、步入正常發展。1982年12月第五屆全國人代會第五次會議通過并公布實施的《中華人民共和國憲法》，在“第三章國家機構”“第三節國務院”中規定，“國務院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計長，秘書長(第86條)。國務院建立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉(第91條)。”1983年國家審計署建立并開始運作。

1982年至今，《憲法》上述內容除個別字外基本未變。從《憲法》角度對國家部委機構及執業如此界定，由此可見審計長、審計機關和審計監督在我國國家機關中的地位和作用。由此不難理解，2014年底《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”對審計監督在國家監督體系中地位的界定。需要指出的是，從《憲法》角度強調審計監督作用，即便是有參照國際慣例的背景，在我國也只能是實現審計的事后強勢內部監督，而不能實現國外強勢的外部審計監督和嵌入業務流程的財政監督。

四、財政監督與財政管理

財政監督與財政管理問題，就是政府資金活動管理與監督問題，也是管理與監督行為最早產生的領域。因為，原始氏族就依靠氏族成員的相互監督，來保證和支持氏族習俗和傳統力量對氏族的管理。監督與管理之所以是同一行為或活動的兩個不同范疇，主要在于管理是直接執行和控制，而監督是不直接參與執行控制的知情，但這種知情可以通過一定制度形式，對管理產生參與、制約、預防、促進等再管理作用。這就是經典描述的監督是特殊的管理，是管理的重要組成部分、重要環節和重要職能，監督寓于管理、服務于管理、監管相融、監管一體等的具體涵義。實踐表明，區分監督與管理既無必要也不可能，但要提高管理水平及效率，則非監督不可。

財政監督與財政管理亦如此，只要有財政收支管理，就有內在財政收支業務流程并與財政管理難以明確區分的財政監督。財政監督內在財政分配及管理的基本屬性，決定財政監管密不可分、融為一體。正因如此，現代國家監督體系中，除議會、司法和審計等外部監督外，還有機制健全、體系完善、機構多樣、深入業務的財政監督。目前，世界各國因國情差異對財政監督與財政管理相關制度的頂層設計雖不完全相同，但基本構架與內容則基本一致，即在財政監督嵌入財政管理基礎上，一是建立相對獨立且高于同級別的財政監督專管制和報告制，二是實行垂直管理的財政監督派駐或派出制。由此形成現代國家監督體系中，財政監督以突出的內部性專業監督優勢，既區別于又并列于議會、司法、審計等外部監督的重要國家行政監督。

如前所述，我國財政監督與財政管理制度及實踐可概括為三個時期：一是革命時期，財政監督與財政管理并存互融，但那時財政監督主要由審計機構具體執行，為確保財政監督有效，更多采用與現在相同的獨立于財政的政府直管審計監督；二是建設時期，財政監督在曲折中逐漸發展壯大，充分表明財政監督之于財政管理并非可有可無，而是必須和不可或缺、不可替代的；三是改革開放后，我國財政監督在制度建設、機構完善、業務拓展等方面，與財政管理及改革融為一體、相伴相隨，財政監督寓于、服務于財政管理的鏈動機制和發展成效十分突出。正如原財政部監督局長耿虹(2008)所言：“在30年改革歷程中，財政監督逐步探索并總結出與財稅管理及改革相適應的，有中國特色的財政監督工作方式，鞏固壯大了財政監督事業。”

近兩年財政結合改革發展形勢，提出財政監督是財政管理的重要一環，預算執行監控納入財政業務流程并制度化，強化部內干部責任和出資人審計、重大項目及轉移支付監管和績效評價等內容的財政監督轉型頂層設計，進一步明確財政監督融入并服務于財政管理的定型思路和措施。同時，《財政支出績效評價管理暫行辦法》(2011)、《地方財政管理績效綜合評價方案》(2014)、《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》、《關于加強中央部門預算評審工作的通知》(2015)等頒發，為財政監督融入財政管理提供了制度平臺和業務手段。隨著發展和公共管理要求的提高，財政監管相輔相成一體化程度會更高、作用會更大。

五、結語

實踐表明，我黨在已有革命建設歷程中，始終堅持“制約監督權力”的基本法則，黨和國家監督制度的建設從未停止過，即便在國家監督制度建設停滯時期，也通過黨內意識斗爭來制約權力運行。改革開放以來，高度集權制經分權改革激活經濟發展，在世紀之交時步入市場經濟下權利規范約束階段，基本體現了權利分化轉向權利規范的發展規律。目前黨中央將制約監督權力作為依法治國基本國策的方略，應客觀認識我國國家監督體系中財政監督的地位及作用，及其與相關監督的區別與優勢，合理實施財政監督轉定型，以健全完善懲防兼備、以防為主的國家監督體系。■

（作者單位：西南財經大學財政稅務學院）