探索構建多層次動態(tài)復合型住房保障體系

任鳳輝，于立君

(長春工程學院，吉林 長春 130021)

住房保障是政府宏觀調控國民經濟的重要手段之一，更是維系社會和諧和可持續(xù)發(fā)展的基礎性工程。住房保障分為普遍保障和特殊保障兩種范疇，前者是對普通居民以提高其住房消費能力為目的提供的普遍范圍的住房保障，如住房公積金制度和住房金融支持，基本屬于“需求面保障”的方式；后者是對少數(shù)偏低收入住房困難群體(含“夾心層”群體)提供的特殊保障(社會救助性質)，體現(xiàn)社會分配的公平和互助性。其中廉租房和公租房(合稱“實物配租”模式)是特殊保障范疇中的“供給面保障”的方式，租賃補貼(租金核減)則是特殊保障范疇中的“需求面保障”方式。

一、實物配租是當前住房保障體系中的主流供給模式

實物配租是一國政府必須提供的一種住房保障方式，在住房保障體系中具有不可替代的作用，能夠解決“需求面保障”所無法解決的中低收入群體(包括“夾心層”群體)的住房問題，實現(xiàn)“住有所居”的基本公民權利和政府的基本公共職能。從經濟學角度看，短期內所有低端市場的住宅消費者都能從實物配租政策中受益，一部分居民獲得入住廉租房或公租房的機會；另一部分居民則因為實物配租模式分流了一部分低端住宅需求者，從而一定程度上拉低了低端商品住宅的租售價格，因此可以為低端商品住宅支付相對更低的租金或買價而獲益。從穩(wěn)定房價的角度看，低端住宅產品如果能夠主要或大部分由政府提供，能夠一定程度上整體減弱住宅剛性需求總量，拉低房地產市場總體價格水平，促使中高端房地產市場需求者向下尋求低支出住宅，對穩(wěn)定房地產市場價格的宏觀調控目標起到一定的促進作用。

目前我國實物配租的保障房供應已經初具規(guī)模，保障范圍逐年擴大。自黨的十七大提出“要努力實現(xiàn)全體人民住有所居”的目標以來，國家大規(guī)模啟動實施了保障性安居工程，先后確定了“十二五”時期開工建設各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套(戶)、2013年至2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶的目標。來自住建部的數(shù)據(jù)顯示，“十二五”前三年，保障房建設總體開工超過2500萬套，基本建成約1500萬套，已經完成的保障性住房以廉租房為主，公共租賃住房占比很小。2014年全國計劃新開工城鎮(zhèn)保障性安居工程700萬套以上，基本建成480萬套。截至9月底，已開工720萬套，基本建成470萬套，分別達到年度目標任務的103%和98%，完成投資10 700億元。其中中央財政投入從2007年的72億元躍升到2014年的近2000億元，保障性安居工程的支持力度明顯加大。目前通過廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房等實物方式及發(fā)放廉租住房租賃補貼，全國累計解決了4000多萬戶城鎮(zhèn)家庭的住房困難問題，其中約1900萬戶是城鎮(zhèn)低收入家庭(包括約450萬戶城鎮(zhèn)低保家庭)。目前我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)低保家庭已基本實現(xiàn)了應保盡保。

盡管取得了明顯的成績，但多數(shù)省份存在保障房建設用地供應不足，后續(xù)建設資金鏈緊張；已經建成的廉租房建后管理和回籠資金困難，產品質量和物業(yè)管理多受詬病；公共租賃住房房源狹窄，供應量非常有限，分配對象指向不明確；低收入群體集群化、邊緣化趨勢明顯；棚戶區(qū)改造規(guī)劃布局不合理、配套建設嚴重不足、項目前期推進慢等諸多問題，實物配租的供需矛盾仍然突出。

二、租賃補貼(需求面保障)目前屬于輔助的住房保障手段

目前我國的住房保障模式短期內仍將延續(xù)實物配租和租賃補貼并行的模式，對低保無房和低收入無房戶主要以提供廉租房的形式(采取實物配租方式)盡快解決“住有所居”的最低住房保障標準；對低保有房戶以住房困難程度為主要考慮標準確定輪候次序，輪候期間根據(jù)現(xiàn)人均居住面積和實際收入水平定期發(fā)放租賃補貼款(或進行租金核減)；對低收入有房家庭以發(fā)放租賃補貼(租金核減)為主，鼓勵居民自行購買產權住房，通過還款能力的考核提供一定年限的無息貸款或按揭補貼款。

我國的租賃補貼制度目前還屬于輔助的住房保障手段，但在住房保障制度推行過程中也發(fā)揮著不可替代的作用。最近的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，廉租住房租賃補貼平均水平達到每人每月75元，比2010年增長13.63%。以吉林省為例，抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，吉林省在2013年6月份以前，針對處于廉租房輪候狀態(tài)的居民家庭和低收入邊緣群體發(fā)放住房租賃補貼平均每年超過30萬戶，年度補貼款超過4.5億元，能夠基本解決補貼對象房租的50%以上。目前各地區(qū)接受租賃補貼的居民總數(shù)一般是獲得實物配租居民總數(shù)的3～4倍左右，未來這個數(shù)字還將上漲。據(jù)對世界各國住房保障制度發(fā)展歷史的研究表明，我國國情應該屬于“社會型”政府模式，短期內無法達到“全面責任型”政府模式的公共福利水平，因此未來的住房保障將會逐步傾向于租賃補貼方式為主、實物配租為輔的模式。[1]

三、遠期(長效)應構建多層次動態(tài)復合型住房保障體系

各國長期以來的住房保障政策演變顯示，住房保障的政策制定與方式選擇和當時的住房市場供求以及政府財力等狀況有密切聯(lián)系，具有動態(tài)的、階段性發(fā)展規(guī)律。所以，經濟發(fā)展階段決定了住房保障的覆蓋范圍和程度，并影響各種保障方式的選擇。國家的經濟政策、經濟發(fā)展程度及其決定的政府保障能力、住房發(fā)展階段、低收入居民住房保障需求等，是決定一國住房保障體系設計的重要因素。住房保障體系本身也要隨著具體情況的變化而不斷調整，而且住房保障方式多樣化是必然趨勢。除了保障性住房供應(實物配租)和租賃補貼這兩種基本保障方式外，財政、金融政策甚至必要的行政手段，都可以在解決中低收入居民住房問題中發(fā)揮重要作用，需要統(tǒng)籌配合。

缺乏科學的多層次住房保障體系構建思路和規(guī)劃，會嚴重阻礙住房保障制度的推行成效，導致保障性住房供求結構失衡，并逐步加劇保障性住房的供需和分配矛盾。構建動態(tài)的多層次復合型住房保障體系，滿足不同收入群體在不同經濟發(fā)展階段的多樣化住房保障需求，最大限度地實現(xiàn)住房保障制度的功效，是保障房民生工程推行到現(xiàn)階段必須面對和亟待解決的關鍵課題，直接關系到住房保障制度的可持續(xù)性，關系到政府形象與社會的和諧穩(wěn)定。

(一)以住有所居為目標，堅持租、售并舉

保障房的實物配租堅持以租為主、以售為輔、租售并舉，發(fā)揮政府財力的“蓄水池”作用，有效改善城市最困難群體的住房條件。在政府財力許可的范圍內，持續(xù)向住房困難家庭提供大量面積適宜、售價合理、租金低廉的可租可售型保障性住房，形成與低收入居民收入相適應的多層次住房供應結構。實物配租覆蓋家庭人均收入不足地區(qū)人均收入80%的全部居民，嚴格實行收入監(jiān)控機制，隨著居民收入的提高不斷提高租金水平直至居民主動退出保障范圍或通過購買產權實現(xiàn)“帶房退出”保障范圍的目的。[2]

(二)區(qū)分兩類性質完全不同的住房保障對象分別提供保障政策

根據(jù)被保障對象未來收入不斷提升(提高住房支付能力)的可能性將其劃分為兩類。一類保障對象(Ⅰ類)是所謂的“雙困戶”，即住房困難的貧困居民。這里的“貧困”應包含“長期貧困”的內在含義，主要指一些老、弱、病、殘、鰥、寡、孤、獨等以低保補助為主要收入來源(低保家庭)，已無再就業(yè)能力，身邊無人照料或子女幼小，較長時期內都無法脫貧的家庭。這類人員可以入住社會安置所、政府養(yǎng)老院等慈善機構，其生活居住支出全部由政府公共財力負擔。其中未來有可就業(yè)家庭成員的2人戶以上貧困家庭，可以入住完全政府產權的廉租房，其居住支出主要由政府公共財力負擔，是否收取象征性租金視地方財政情況而定，待到其家庭成員就業(yè)后則逐步納入Ⅱ類保障范疇。

另一類保障對象(Ⅱ類)是有一定的家庭收入，但其當前收入偏低(低收入家庭)，因此在短期內無法通過商品住宅市場自行解決住房問題的居民。這類居民的共同特點是有可就業(yè)的家庭成員，但由于各種原因(就業(yè)不久或家人重病等)短期內收入水平偏低，未來有收入持續(xù)增長的態(tài)勢，住房支付能力會逐步提升。為實現(xiàn)這類居民被保障階段無縫覆蓋，脫保后順利過渡到商品房市場，建議采取多層次動態(tài)復合型保障體制。[3]

表1 多層次動態(tài)復合型住房保障體系簡表

基本思路是：低收入家庭人均收入不超過上年度地區(qū)人均收入40%的無房家庭，可以入住完全政府產權的廉租房，繳納必要的租金(保證房屋維養(yǎng)成本)和物業(yè)費，如處于輪候期間或放棄(含有房)保障房實物配租，則地方政府按照當?shù)厝司畹途幼∶娣e標準補貼廉租房同檔次住宅市場租金的60%；家庭人均收入超過上年度地區(qū)人均收入40%，不超過60%的無房家庭，可以入住按份共有產權的廉租房，入住時自購產權比例不低于40%，繳納必要的租金(保證房屋維養(yǎng)成本)和物業(yè)費，如處于輪候期間或放棄(含有房)保障房實物配租，則地方政府按照當?shù)厝司畹途幼∶娣e標準補貼廉租房同檔次住宅市場租金的40%。原廉租房住戶收入達到此欄標準但暫時無力購買自有產權的可逐步提高租金水平；家庭人均收入超過上年度地區(qū)人均收入60%，不超過80%的無房家庭，可以入住公共租賃住房，公租房租金不低于同檔次住房市場租金的70%。如處于輪候期間或放棄(含有房)保障房實物配租，則地方政府按照當?shù)厝司畹途幼∶娣e標準補貼公租房同檔次住宅市場租金的20%。原廉租房住戶收入達到此欄標準必須退出廉租房或購買40%以上自有產權，同時提高租金水平至與公租房持平，直至迫使其“帶房退出”。

以上標準和收入比例的設置各地區(qū)可以按照當?shù)刎斄`活設置并隨著每年度財政情況的變化動態(tài)調整，廉租房和公租房的品類界限無需過于清晰，僅從政策上加以區(qū)分即可。廉租房由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設，嚴控單元面積；公共租賃住房來源可以非常廣泛，鼓勵社會閑置房屋納入公租房供應范疇。對于公租房單元面積超標的房屋，超出部分原則上要嚴格按照市場租金水平執(zhí)行，以體現(xiàn)住房保障的公平性。

(三)財政金融政策配合，逐步擴大住房保障范圍

在現(xiàn)有的實物配租和租賃補貼基礎上，隨著各地區(qū)經濟發(fā)展水平和財力的提升，逐步實現(xiàn)提高全民居住福利住房保障政策的根本目標。而居住福利的提升在公共租賃住房之上，應切實轉變?yōu)橐揽扛黜椪吒＠窘鉀Q居民的“居者有其屋”問題，即實現(xiàn)從使用權房到產權房的轉變。這個保障階段實現(xiàn)的關鍵在于制定更加靈活的財政金融支持政策。財政金融政策的配合重點體現(xiàn)在住房公積金政策和政策性貸款兩方面。

目前我國的住房公積金政策雖然采取的是“低存低貸”原則，但即便最新調整后的5年期以上個人住房公積金貸款利率降為4.25%，對比上年結轉的個人住房公積金存款利率2.35%，存貸利差仍然達到1.9%，具有較明顯的盈利性。同時一部分低收入群體被根本排斥在公積金保障制度之外，繳交公積金的低收入群體通常也無法獲得較高的繳納比例和補貼政策，加之公積金監(jiān)管機制不完善，違規(guī)挪占現(xiàn)象時有發(fā)生，都一定程度上阻礙了公積金發(fā)揮“解決中低收入居民購房問題的福利性金融政策”的作用。[4]因此建議在公租房之上大力推行“兩限商品房”(限面積、限價格)，對于利用公積金購買首套住房的無房家庭，符合兩限房購買條件的，可以放寬公積金繳存提取比例，放寬首付款比例和貸款年限，進一步降低公積金貸款利率水平，削弱其盈利性，存貸利差以操作成本持平為原則設計貸款利率，更好地發(fā)揮其福利政策的作用。同時對于公積金尚未覆蓋的特定“夾心層”群體，可以制定有財政扶持的政策性低息貸款條件，幫助他們解決購買兩限商品房的資金問題。

而對于利用公積金購買二套以內普通商品住房的家庭且家庭公積金新增賬戶余額不超過年度應還款總額的應予支持，可以適當放寬首付款比例和信貸條件，以支持居民更快充實家庭財產，提升生活居住水平。此舉也有利于實現(xiàn)我國穩(wěn)定商品住宅價格的宏觀調控目標。

[1]王福林，張寶平.山東省多層次住房保障體系演進模式研究[J].中國海洋大學學報：社會科學版，2009，(4).

[2]張婷婷，欒世紅.我國保障性住房體系發(fā)展狀況及趨勢分析[J].遼寧經濟，2014，(5).

[3]郭江華，程財軍，徐志強.談多層次保障性住房供應體系的困境與出路[J].商業(yè)時代，2012，(9).

[4]紀楠楠.從住房屬性談我國保障性住房發(fā)展走向[J].財經理論研究，2014，(5)