社會轉(zhuǎn)型背景下區(qū)域創(chuàng)新體系構建中的行政職能定位

李源

摘 要：通過梳理國內(nèi)外研究，結合區(qū)域創(chuàng)新體系發(fā)展的新特征，認為轉(zhuǎn)型期區(qū)域創(chuàng)新體系構建中的政府職能，正呈現(xiàn)由創(chuàng)新要素供給向需求激勵和環(huán)境塑造方向轉(zhuǎn)變的趨勢；提出作為創(chuàng)新基礎較薄弱的西部地區(qū)政府，應順應這一趨勢，明確角色，轉(zhuǎn)變理念，在實現(xiàn)創(chuàng)新主體多元化，扶持地方教育事業(yè)發(fā)展的基礎上，最大限度地發(fā)揮需求激勵的引導作用，完善人才保障措施，營造創(chuàng)新環(huán)境和氛圍，形成區(qū)域創(chuàng)新體系構建的長效機制。

關鍵詞：區(qū)域創(chuàng)新體系；轉(zhuǎn)型期；政府職能

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0247-03

區(qū)域創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要組成部分，是反映一個地區(qū)綜合競爭實力的標志之一。2008年金融危機后，以美國為代表的發(fā)達國家開始實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，瞄準技術密集型行業(yè)，以高新技術改造傳統(tǒng)制造業(yè)，注重創(chuàng)新體系構建，取得一定成效，也倒逼中國必須提高自主創(chuàng)新能力，加快國家創(chuàng)新體系建設。從內(nèi)部看，當前中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式正進入關鍵時期。傳統(tǒng)以資源、要素投入為重點的增長模式難以為繼，迫切需要發(fā)揮科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的驅(qū)動作用。“十八大”報告提出“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略……堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路……加快建設國家創(chuàng)新體系，著力構建以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結合的技術創(chuàng)新體系。”為區(qū)域創(chuàng)新體系構建指出了方向，也提出了新要求。

內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的變化，使得區(qū)域創(chuàng)新體系整體上呈現(xiàn)新的趨勢與特征，也為政府職能調(diào)整提出了新課題。由于中國地域遼闊，發(fā)展的非均衡性和地區(qū)差異明顯，導致區(qū)域創(chuàng)新體系構建呈現(xiàn)地域性。當前中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已完成由東部優(yōu)先、區(qū)域非均衡發(fā)展向西部大開發(fā)—東北振興—中部崛起—東部率先的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。總體上，西部地區(qū)是區(qū)域創(chuàng)新體系構成中最落后的一環(huán)。從中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組發(fā)布的《中國區(qū)域創(chuàng)新能力報告》中可以看出，近年來區(qū)域創(chuàng)新能力按省級排名，前十名基本被東、中部省份把控。尤其是2012年，西部省份無一進入前十[1]。西部地區(qū)在區(qū)域創(chuàng)新體系建設上不僅基礎薄弱，起步較晚，而且發(fā)展速度與東、中部地區(qū)比，也呈現(xiàn)出差距拉大趨勢。事實證明，單靠內(nèi)生發(fā)展，不足以改變西部區(qū)域創(chuàng)新體系落后的現(xiàn)實。“以制度設計和政策引導為主要內(nèi)容的外力先導推動”[2]，已成為加速西部區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)演化進程的必然選擇。

一、轉(zhuǎn)型期區(qū)域創(chuàng)新體系構建中政府職能調(diào)整的趨勢

區(qū)域創(chuàng)新體系（RIS）是國家創(chuàng)新系統(tǒng)在區(qū)域?qū)哟蔚难由旌腕w現(xiàn)[3]。英國經(jīng)濟學家弗里曼1987年首提國家創(chuàng)新系統(tǒng)（NIS）這一概念，他認為，“日本經(jīng)濟在幾十年間迅速崛起的根本原因在于政府先導下形成的以企業(yè)技術創(chuàng)新為核心，組織和制度創(chuàng)新為輔助的國家創(chuàng)新系統(tǒng)。” [4]這一理論繼承了熊彼特主義技術創(chuàng)新的主導思想，也將國家層面的回應與反饋，視為撬動創(chuàng)新系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的有力杠桿。這種將政府和政策明確引入創(chuàng)新體系的創(chuàng)舉，為國家在政策和制度層面向創(chuàng)新領域滲透打開了思路。此后，無論是波特“鉆石”理論、倫德瓦爾的敞開式創(chuàng)新系統(tǒng)研究體系，還是OECD設計的國家創(chuàng)新系統(tǒng)等，都將政府部門職能的發(fā)揮，作為模型構建的一個重要支點。在外部條件變化帶動下，構成區(qū)域創(chuàng)新體系內(nèi)部各角色間的互動關系也在不斷變化。計劃經(jīng)濟條件下政府部門“一手包辦”的格局，隨著市場機制的健全和創(chuàng)新體系的發(fā)展被完全打破，區(qū)域創(chuàng)新體系正在形成市場主導、“官產(chǎn)學研用”五大要素共同支撐的局面。由此，政府職能調(diào)整的重心也呈現(xiàn)出由創(chuàng)新要素供給向需求激勵和營造環(huán)境轉(zhuǎn)變的趨勢。

（一）區(qū)域創(chuàng)新體系構建的新特征

長期以來，中國區(qū)域創(chuàng)新體系的構建都處在政府主導的模式下，突出表現(xiàn)為創(chuàng)新體系中絕大部分研發(fā)投入、研發(fā)機構和科研人員由政府提供；在創(chuàng)新載體上，也以政府主導開發(fā)的高新區(qū)為主[5]。隨著創(chuàng)新基礎設施的不斷完善，政府在創(chuàng)新領域的有序退出，區(qū)域創(chuàng)新格局由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變的趨勢愈加明顯。尤其在產(chǎn)品創(chuàng)新領域，外國直接投資、企業(yè)自身的研究開發(fā)活動和大學、科研院所與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，已經(jīng)成為創(chuàng)新最重要的驅(qū)動力[6]。從內(nèi)部構成看，支撐區(qū)域創(chuàng)新體系的“官產(chǎn)學研用”五要素，正在形成日益完整的鏈條，在實踐中也更加強調(diào)各個支撐要素的協(xié)調(diào)性與完善性。這其中，政府起引領和指導作用；企業(yè)是區(qū)域創(chuàng)新體系的主體，也是關鍵性環(huán)節(jié)；“學”以大學為主體，著重解決理論創(chuàng)新問題；而研究機構和企業(yè)研發(fā)團隊很多要直接對接企業(yè)；“用”是最后一環(huán)，也是檢驗評價的終端。隨著實踐的推進，這些主體的關系、分量、角色和環(huán)節(jié)正在被厘清和疏通，五大支撐要素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一也成為區(qū)域創(chuàng)新體系的突出特征。

（二）政府職能調(diào)整的新趨勢

由于構成區(qū)域創(chuàng)新體系的各行為主體正在歸位，并逐步發(fā)揮出其應有作用，作為市場導向外的有效輔助力量，政府的主要職責也相應地過渡到保障創(chuàng)新活動所必須要素的有效提供上。隨之，政府的角色與理念、服務與行為方式都發(fā)生變化，并在總體上呈現(xiàn)出由創(chuàng)新要素供給向需求激勵和環(huán)境塑造方向轉(zhuǎn)變的趨勢。

1.角色與理念的轉(zhuǎn)變

很多地方政府既是區(qū)域創(chuàng)新體系建設規(guī)則的制定者，又是活動參與者，在構建體系的過程中普遍沿襲計劃體制的做法，大包大攬，急于求成，一方面造成創(chuàng)新需要與企業(yè)、市場需求脫節(jié)。另一方面由于過多干預到企業(yè)、高校、科研機構與創(chuàng)新服務機構，也容易導致政府職能錯位，交流成本提高和創(chuàng)新效率的降低。但總體上，隨著公共服務型政府建設的深入推進，當前政府職能的調(diào)整正呈現(xiàn)新的變化。地方政府正在完成由創(chuàng)新活動的直接參與者、創(chuàng)新要素的直接提供者向組織者、制度供給方和公共服務提供者轉(zhuǎn)變。政府在構建區(qū)域創(chuàng)新體系中，更多地在發(fā)揮規(guī)則制定、目標引導、公共服務提供、主體協(xié)調(diào)和運行監(jiān)督作用。此外，很多地方政府還主動承擔起了塑造全社會創(chuàng)新氛圍的職責，把“鼓勵創(chuàng)新，容忍失敗”作為在全社會倡導的一種精神，力求在區(qū)域內(nèi)形成一種創(chuàng)新的思維方式、創(chuàng)新的生活方式和文化。endprint

2.服務與行為方式的轉(zhuǎn)變

理念與角色的轉(zhuǎn)變，根本的還要靠服務與行為方式創(chuàng)新來實現(xiàn)。地方政府在構建體系中已認識到，要改變政府部門單打獨斗的局面，必須引入競爭機制，實現(xiàn)創(chuàng)新主體的多元化。很多地方也嘗試了一些新做法，如允許一些有資質(zhì)的中介服務組織或行業(yè)協(xié)會來提供部分公共產(chǎn)品和服務，從而達到增加服務種類、提高質(zhì)量、降低成本的目的。基于此，地方政府意識到，原有的直接項目支持方式既不可持續(xù)，又難以發(fā)揮實際作用，因此，正在把更多的注意力放在需求激勵和環(huán)境營造轉(zhuǎn)變上。優(yōu)先把資金用于鼓勵社會創(chuàng)新；不再一味強調(diào)加大投入，而是要激勵和撬動民間資本，重視人才吸引，以此形成保障創(chuàng)新活動的長效機制。

二、西部區(qū)域創(chuàng)新體系發(fā)展的新特點

在區(qū)域?qū)用妫w上東部地區(qū)已進入創(chuàng)新驅(qū)動新階段，而西部地區(qū)仍處在由要素、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動艱難轉(zhuǎn)型的過程。東、中、西部地區(qū)在區(qū)域創(chuàng)新體系上的差異也很明顯：一是在國家科技創(chuàng)新資源方面，東中西部地區(qū)呈現(xiàn)出較為明顯的三大梯度分布格局；二是在基礎性研究領域，東部地區(qū)更是占據(jù)絕對優(yōu)勢；三是在政府和企業(yè)的R&D支出方面，三大區(qū)域的R&D經(jīng)費來源均以企業(yè)為主，但東、中部地區(qū)企業(yè)資金占比高于西部地區(qū)。

由此可以部分歸納西部區(qū)域創(chuàng)新體系的特征：一是西部地區(qū)在科技創(chuàng)新資源方面嚴重短缺具有長期性。這突出表現(xiàn)在知識創(chuàng)新能力、R&D能力等指標的全面落后上。二是西部地區(qū)現(xiàn)階段還處在政府主導構建區(qū)域創(chuàng)新體系的階段。政府雖仍是最主要的支撐力量，但不能忽視的是，政府作用的方式已呈現(xiàn)出明顯依靠市場化機制調(diào)節(jié)的趨勢，尤其是在R&D投入中企業(yè)已經(jīng)成為主力。三是西部地區(qū)在創(chuàng)新技術市場上規(guī)模小，對創(chuàng)新供求關系的反應能力總體偏弱。

三、西部地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新體系構建的對策建議

作為“后發(fā)”西部地區(qū)的地方政府，因為構建區(qū)域創(chuàng)新體系起步時間短，經(jīng)驗不足，各方面資源集聚、整合能力有限，難免會出現(xiàn)職能錯位、缺位甚至越位的現(xiàn)象，由此導致很多地區(qū)不切實際、盲目照抄照搬的行為，造成了貪大求全、資源浪費的惡果。為改變這一狀況，西部地區(qū)應當在構建區(qū)域創(chuàng)新體系過程中采取更具戰(zhàn)略性和針對性的舉措，服務于區(qū)域創(chuàng)新體系構建的長效機制建設，抓住國家創(chuàng)新戰(zhàn)略實施的難得機遇，找準問題，明確差距，盡快實現(xiàn)創(chuàng)新追趕。

（一）明確行為角色，轉(zhuǎn)變工作理念

著眼于西部地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實條件，政府作用仍將是一段時期內(nèi)區(qū)域創(chuàng)新體系構建所依賴的重要力量。因此，西部地區(qū)政府一方面要利用國家財政和政策傾斜的比較優(yōu)勢，尋求更大層面的國家支持，以吸引更多創(chuàng)新主體參與區(qū)域創(chuàng)新體系建設。另一方面也要把政府角色的轉(zhuǎn)變作為轉(zhuǎn)型的關鍵，實現(xiàn)由要素供給者向制度供給者的轉(zhuǎn)變。

要實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變，就必須摒棄“唯GDP論”，偏增量、輕質(zhì)量的地方政績考核體系，把增強區(qū)域創(chuàng)新能力作為重要的評價標準。在西部地區(qū)內(nèi)部，應強化與區(qū)域創(chuàng)新體系直接相關聯(lián)的經(jīng)濟結構調(diào)整目標、創(chuàng)新投入與產(chǎn)出、節(jié)能環(huán)保、公共服務以及人才等指標占比，以此作為考核地區(qū)發(fā)展的硬標準，用正確的政績觀引導自上而下各級政府部門的行政行為。

（二）培育創(chuàng)新主體，扶持教育事業(yè)

改變西部地區(qū)創(chuàng)新行為主體不足，活力欠缺的矛盾，需要利用多種渠道，凝聚和提升創(chuàng)新人氣，實現(xiàn)內(nèi)部挖潛與外部引進相結合，打造多元化的創(chuàng)新主體。既要在區(qū)域內(nèi)部加大市場化創(chuàng)新主體的培育和扶持力度，充分保障利用市場機制的調(diào)節(jié)作用，加速實現(xiàn)創(chuàng)新價值的市場化轉(zhuǎn)化；也要在“增量”上做文章，在招商引資過程給予科技創(chuàng)新型企業(yè)以一定扶持，創(chuàng)新地區(qū)招商方式，通過與國內(nèi)外創(chuàng)新企業(yè)聯(lián)盟或高科技園區(qū)開發(fā)商合作等方式，真正把當?shù)氐母咝聟^(qū)等做實。

提升區(qū)域內(nèi)基礎教育和科研院所的創(chuàng)新能力，應結合西部地區(qū)當前高校科研院所分布的原有基礎，壯大西安、成都等傳統(tǒng)西部科研重鎮(zhèn)教育實力，分層布局，構建有梯度的教育體系。既要大力扶持高等院校設立相關技術（下轉(zhuǎn)294頁）（上接248頁）專業(yè)，也要扶持國家示范性學院、國家示范性職業(yè)技術學院等技術類高校加快發(fā)展。

（三）強化需求激勵，完善人才保障

政府作用再強大，也不能取代企業(yè)成為技術創(chuàng)新的主體。而政府與企業(yè)間最大的交集，即利用需求手段，發(fā)揮好財政杠桿的激勵和平衡作用，通過政府購買服務，或在采購中限定購買高科技創(chuàng)新產(chǎn)品等方式，實現(xiàn)對此類企業(yè)的有效扶持。嚴格執(zhí)行政府機構、公用事業(yè)、政府重大建設項目等購置重大裝備和產(chǎn)品時必須優(yōu)先采購具有自主知識產(chǎn)權的裝備和產(chǎn)品的措施。對于地區(qū)發(fā)展有重大意義的引進技術，應通過設立專項基金等方式，鼓勵和輔助提升地區(qū)的消化吸收再創(chuàng)新能力。

人才是西部地區(qū)創(chuàng)新體系構建的軟肋。要引入人才，當務之急在于提升西部地區(qū)的吸引力。不置可否，西部地區(qū)對人才吸引力不足的狀況，短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。因此有必要轉(zhuǎn)變思路，積極推進人才柔性流動制度，樹立“不為所有，但為所用”的人才觀，鼓勵創(chuàng)新型人才通過項目合作、兼職、考察講學、學術休假、擔任業(yè)務顧問等多種形式服務、參與，支持區(qū)域創(chuàng)新體系的構建。

（四）營造創(chuàng)新環(huán)境，塑造創(chuàng)新氛圍

營造創(chuàng)新環(huán)境，注重創(chuàng)新的硬、軟件環(huán)境建設。首先應建立健全區(qū)域基礎教育設施、公共信息網(wǎng)絡、公共數(shù)據(jù)庫等創(chuàng)新硬件服務體系；在軟環(huán)境建設方面，既要依靠制度創(chuàng)新，利用財稅激勵、簡化行政手續(xù)、搭建交流平臺等方式，助推產(chǎn)學研之間實現(xiàn)有效銜接，也要協(xié)助企業(yè)落實各級獎勵資金和金融機構提供的貸款便利條件，搭建為鼓勵科技成果轉(zhuǎn)化的技術交易平臺等。此外，西部區(qū)域政府還應承擔起塑造地區(qū)創(chuàng)新文化的功能，發(fā)揮政府部門強大的宣傳、引導能力，改變地區(qū)封閉、保守的風氣，形成全社會崇尚知識、鼓勵創(chuàng)新的良好氛圍。

參考文獻：

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[責任編輯 王曉燕]endprint