中國電動汽車產業政策演變的分期＊

牛英凱

（中國科學院 自然科學史研究所，北京 100190）

1 問題的提出與文獻回顧

1.1 問題的提出

對于產業政策整體的把握以及階段性的正確劃分可以加深對中國電動汽車產業政策的認識，避免因研究某單一或某一階段產業政策可能造成的片面性、孤立性問題.筆者發現，目前國內學者中還沒有專門對電動汽車產業政策進行分期，并缺乏對不同時期產業政策特點的研究.

本文突破以往學者對的片面研究，借鑒其他產業政策演變的一般規律，利用技術史及技術外史的方法，試圖對中國電動汽車產業政策的演變進行分期，并概述不同時期產業政策演變的基本情況；同時統計不同時期產業政策的類型、工具及牽頭部門，分析不同時期產業政策呈現的特點，從而對未來研究電動汽車產業政策及政策制定者提供一個更全面、更深入的基礎.

1.2 文獻回顧

國內學者專門對電動汽車產業政策演變研究的較少，較有代表性的是安海彥的《我國新能源汽車產業政策研究》（2011）、《我國新能源汽車產業政策解讀及對策研究》（2012），但是都沒有對中國新能源汽車產業政策的發展進行分期，只對較重要的政策文件進行解讀，缺乏對中國新能源汽車產業政策總體、連續的認識.

2 中國電動汽車產業政策演變的分期

2.1 政策分期的依據

中國從20世紀60年代開始試制電動汽車，但是有礙于當時技術條件及社會環境的限制，只是進行嘗試性制造，并未在技術上有所突破.直到1992年“八五”科技攻關項目——“電動汽車總體設計”批準立項，是中國第一部有關電動汽車的產業政策，它的頒布意味著中國電動汽車產業研發正式開始，本文選取該政策為政策啟動期的起點.

2007年《新能源汽車生產準入管理規則》頒布，意味著中國有了針對電動汽車生產的“準生證”，標志著中國電動汽車正式進入產業化生產階段，本文選取該政策為政策推動期的起點.

從2012年《電動汽車科技發展“十二五”專項規劃》開始，中國對新能源汽車產業進行全面而重大的調整，確定了以電動汽車為主的全新發展戰略，同時從此之后，政府決定根據市場的發展情況適度減少補貼力度并采用多種政策工具配合市場的變化推動產業發展，所以本文選取該政策為政策配合期的起點.

2.2 政策啟動期

1992年國家計劃委員會正式把電動汽車作為“八五”科技攻關項目之一，這是第一部有關電動汽車的產業政策.同年12月科技部等聯合印發了《關于實施“空氣凈化工程”——清潔汽車行動的若干意見》，首次定義了“清潔汽車”的概念，以凈化空氣為目標，對清潔汽車的研發與制造提出了前期、中期、長期的發展計劃并將研發電動汽車作為發展的長期目標.

兩年后，第九屆全國人大通過了《國民經濟和社會發展第十個五年計劃科技教育發展專項規劃（高技術產業發展規劃）》，把電動汽車作為12個國家重大科技專項之一，首次提出了較為詳細的發展計劃，其中確定了發展“先進電池業，要以提高產業整體技術水平，擴大產業規模，帶動相關產業發展為主要目標，重點發展鋰離子電池、鋰聚合物電池、鎳氫電池的原材料及配套件，實現大規模生產；以電動車用電源為主要對象，加快發展質子交換膜燃料電池（PEMFC）”的發展計劃.

2001年9 月，科技部啟動了“國家863計劃電動汽車重大專項”，從此形成了完整的研發體系，制定了“三縱三橫”的研發格局，對電動汽車的核心技術以及不同類型的電動汽車都進行了全面的部署.這項政策有力地推動了中國電動汽車產業的前期發展.同年11月，國家發改委與科技部共同發布了《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南（2001年度）》，首次提出“在若干個城市建立潔凈燃氣汽車、電動汽車和混合動力汽車示范工程.”

2004年5 月發改委發布了《中華人民共和國國家發展和改革委員會令》第8號 （《汽車產業發展政策》），是繼1994年頒布《汽車產業發展政策》的十年之后進行重新修訂的，其中增加了有關電動汽車的內容，包括鼓勵市場購買小排量節能環保汽車以及加大力量研發新能源汽車的內容.同年11月國家發改委發布了《關于印發節能中長期專項規劃的通知》，首次提出要增加對大排量高污染汽車的征稅，同時研究鼓勵混合動力汽車、純電動汽車的生產和消費政策.

2005年2 月國家發改委發布了《關于2005年國家工程研究中心有關工作的通知》，提出把“電動汽車”作為組建工程中心的重點領域，而后發布了《產業結構調整指導目錄（2005年本）》，把“混合動力汽車、電動汽車等新能源汽車”列為鼓勵類產業.

2.3 政策推動期

2007年10 月，國家發改委發布了《新能源汽車生產準入管理規則》，這是第一部有關新能源汽車生產準入條件的政策.其中首次規范的定義了“新能源汽車”的概念，并將新能源汽車產業化發展的程度劃分為三個時期即起步期、發展期、成熟期.

2009年1 月財政部發布《關于開展節能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》，這是首次對新能源汽車實施財政補貼的產業政策.該項政策計劃用3年左右的時間，每年發展10個城市，每個城市推廣一千輛左右的新能源汽車，在公交、出租、公務、環衛和郵政等公共服務領域進行試點補貼，以此開展示范運行工作，該計劃后稱之為“十城千輛工程”.同年3月國務院發布了《汽車產業調整和振興規劃》，首次對電動汽車的配套設施建設進行了規劃，并制定了“50萬輛純電動、充電式混合動力和普通型混合動力等新能源汽車產能，新能源汽車銷量占乘用車銷售總量的5%左右”的具體目標，同時對核心技術指標進行了詳細的規劃，對后期加快新能源汽車產業的發展發揮較大的作用.同年6月，工信部重新發布了修改后的《新能源汽車生產企業及產品準入管理規則》，從此由過去發改委改為由工信部負責主管有關“新能源汽車的準入管理”的工作.這一舉動說明新能源汽車產業已由過去發改委制定研發規劃目標的階段進入到由工信部管理的產業化發展階段.

2010年5 月由財政部、科技部、工信部、發改委聯合發布了《關于擴大公共服務領域節能與新能源汽車示范推廣有關工作的通知》以及《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》，這是繼2009年實施“十城千輛工程”之后，進一步加大財政補貼力度的政策，前者由過去的13個示范城市增加到20個，后者開啟了對私人購買新能源汽車的補貼政策，并確定了三種補貼形式：直接購買、整車租賃、電池租賃.其中對直接購買的具體補貼標準為“對滿足支持條件的新能源汽車，按3000元／千瓦時給予補助，插電式混合動力乘用車最高補助5萬元／輛；純電動乘用車最高補助6萬元／輛”，同時制定了“補貼退坡機制”，即對補貼政策擬試運行3年并預先設定了當實現規模經濟后逐漸減少補貼力度的機制，具體為“試點期內（2010－2012年），每家企業銷售的插電式混合動力和純電動乘用車分別達到5萬輛的規模后，中央財政將適當降低補助標準.”

同年7月工信部發布了《關于〈混合動力電動汽車類型〉等449項行業標準及28項標準樣品的報批公示》，其中有6項涉及新能源汽車的標準.3個月后國務院發布了《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，確定把新能源汽車產業作為國民經濟的先導產業.

2011年10 月商務部、發改委、科技部、工信部、財政部、環保部、海關總署等聯合發布了《關于促進戰略性新興產業國際化發展的指導意見》，其中首次提出要“培育本土龍頭企業和新能源汽車跨國公司”、“鼓勵境外申請專利”、“鼓勵參與國際標準制定，逐步與國際標準接軌”、“建立產業聯盟和行業中介組織，規范市場秩序”、“鼓勵新能源汽車零部件企業‘走出去’，在海外投資建廠”等具有國際戰略指導意義的產業政策.12月，工信部發布了《中華人民共和國國家標準公告2011年第21號》，通告了目前中國電動汽車技術的國家標準：《電動汽車傳導充電用連接裝置第1部分：通用要求》、《電動汽車傳導充電用連接裝置 第2部分：交流充電接口》、《電動汽車傳導充電用連接裝置第3部分：直流充電接口》三項國家標準以及《電動汽車非車載傳導式充電機與電池管理系統之間的通信協議》國家標準.

2.4 政策配合期

2012年3 月科技部發布了《電動汽車科技發展“十二五”專項規劃》，這是繼2001年“863計劃電動汽車專項”之后又一次制定的非常重要的“電動汽車專項”規劃.此次“規劃”是中國在電動汽車產業戰略上的一次重大轉變，確定了以“純電驅動”的技術轉型戰略并提出了“技術平臺‘一體化’、車型開發‘兩頭擠’、產業化推進‘三步走’”的全新發展路徑.

同年6月國務院發布了《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012－2020年）》設立了明確的技術路線和發展目標，其中技術路線確定為“以純電驅動為新能源汽車發展和汽車工業轉型的主要戰略取向，當前重點推進純電動汽車和插電式混合動力汽車產業化，推廣普及非插電式混合動力汽車、節能內燃機汽車，提升我國汽車產業整體技術水平”；目標確定為“到2015年，純電動汽車和插電式混合動力汽車累計產銷量力爭達到50萬輛；到2020年，純電動汽車和插電式混合動力汽車生產能力達200萬輛、累計產銷量超過500萬輛，燃料電池汽車、車用氫能源產業與國際同步發展”，其中還對發展任務、產業布局、推廣和應用試點計劃、充電設施建設、動力電池梯級利用和回收管理這五個方面做了詳細的規劃.

7月國務院印發了《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》提出到2015年力爭使包括新能源汽車在內的戰略性新興產業占GDP的比重“從2010年的不到4%，達到8%左右，到2020年這個比例爭取達到15%”的目標，同時確定了到2020年新能源汽車產業的發展路線圖，提出到2020年“動力電池模塊比能量達到300瓦時／千克以上”、“純電動汽車和插電式混合動力汽車累計產銷量超過500萬輛”的發展目標.次月財政部、科技部、工信部、國家發改委聯合發布了《關于擴大混合動力城市公交客車示范推廣范圍有關工作的通知》，鼓勵符合條件的混合動力公交客車在非試點城市的推廣進行一定的補貼.10月后財政部發布了《關于組織申報2012年度新能源汽車產業技術創新工程項目的通知》，并于12月發布了支持的25個支持項目，其中涉及16個汽車生產企業以及8個動力電池企業.

2013年8 月國務院發布了《關于加快發展節能環保產業的意見》，提出在“北京、上海、廣州等城市擴大公共服務領域新能源汽車示范推廣范圍，每年新增或更新的公交車中新能源汽車的比例達到60%以上，開展私人購買新能源汽車和新能源出租車、物流車補貼試點”，同時首次提出政府購買普通公務用車要“擇優選用純電動汽車”的指導意見.次月財政部發布了新一輪的《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》，其中制定了對試點城市新的補貼政策，同時計劃在2014年和2015年，純電動乘用車、插電式混合動力（含增程式）乘用車、純電動專用車、燃料電池汽車補助標準在2013年標準基礎上分別下降10%和20%；純電動公交車、插電式混合動力（含增程式）公交車標準維持不變.

2014年2 月，財政部發布了《關于進一步做好新能源汽車推廣應用工作的通知》，此次通知是對2013年9月發布的《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》的一次修改，主要是將之前制定的“退坡機制”的力度減小，具體修改為“純電動乘用車、插電式混合動力（含增程式）乘用車、純電動專用車、燃料電池汽車2014和2015年度的補助標準將在2013年標準基礎上下降10%和20%，現將上述車型的補貼標準調整為：2014年在2013年標準基礎上下降5%，2015年在2013年標準基礎上下降10%”.6月，國家機關事務管理局、財政部、科技部、工信部、國家發改委聯合印發《政府機關及公共機構購買新能源汽車實施方案》，這是首次專門出臺有關政府機關采購新能源汽車并制定具體硬性指標的政策，其中提出“2014年至2016年，中央國家機關以及納入財政部、科技部、工業和信息化部、發展改革委備案范圍的新能源汽車推廣應用城市的政府機關及公共機構購買的新能源汽車占當年配備更新總量的比例不低于30%，以后逐年提高.除上述政府機關及公共機構外，各省（區、市）其他政府機關及公共機構，2014年購買的新能源汽車占當年配備更新總量的比例不低于10%（其中京津冀、長三角、珠三角細微顆粒物治理任務較重區域的政府機關及公共機構購買比例不低于15%）；2015年不低于20%；2016年不低于30%，以后逐年提高”的非常具體的采購指標，同時對充電設施也做了強制的要求，“充電接口與新能源汽車數量比例不低于1∶1”.

次月，國家電網發布了《2014－2020年電動汽車充換電網絡建設規劃》，這是國家電力部門首次針對電動汽車產業發布的產業政策，主要是對未來電動汽車充電設施的投資力度、供電服務、科研力度這三個方面進行了具體的規劃.隨后發改委發布了《關于電動汽車用電價格政策有關問題的通知》，這是國家首次出臺有關電動汽車充電市場的產業政策，其中決定對電動汽車充換電設施用電實行“扶持性電價”政策，實施對經營電動汽車充電設施的經營性用電在“2020年前，暫免收基本電費”，居民設施用電按照民用電計費，并制定了“峰谷分時電價”政策，鼓勵電動汽車在電力系統用電低谷時段充電.

8月財政部、國家稅務總局、工信部聯合發布了《關于免征新能源汽車車輛購置稅的公告》，決定自2014年9月1日至2017年12月31日對《免征車輛購置稅的新能源汽車車型目錄》中包含的車型免征車輛購置稅，此后工信部基本每兩個月更新一次《免征車輛購置稅的新能源汽車車型目錄》.9月工信部、發改委、科技部、財政部、環境保護部、住房城鄉建設部、國家能源局聯合發布了《京津冀公交等公共服務領域新能源汽車推廣工作方案（2014－2015年）》，其中對京津冀三地制定了非常具體的車輛推廣數量、充電設施建設的具體目標.

3 中國電動汽車產業政策各時期的特點

3.1 政策啟動期產業政策的特點

1）產業政策類型：這個時期主要是產業技術類政策及產業結構類政策，具體而言主要以“工程立項、規劃、產業結構調整”為主，其中這三類政策占這個時期所有政策數量的90%，見圖1.

2）產業政策工具：主要使用信息指導類工具，引導市場前期研發電動汽車，并利用政府的影響力統籌各企業聯合立項、規劃產業發展.

3）產業政策涉及部門較單一，主要是發改委、科技部兩個部門，這兩個部門頒發的產業政策占所有政策的80%，見圖2，體現出這個時期產業政策的特點主要是科技部負責科技工程立項、發改委負責規劃產業發展及進行產業結構調整的特點.

圖1 政策啟動期產業政策類型統計表① 數據來源：根據國家政府部門網站公布數據統計整理Fig.1Statistics on the type of industrial policy（Starting－up stage）

圖2 政策啟動期產業政策牽頭部門統計② 數據來源：根據國家政府部門網站公布數據統計整理Fig.2Statistics on the departments of industrial policy（Starting－up stage）

3.2 政策推動期產業政策的特點

1）產業政策類型：主要是產業結構類政策及產業技術類政策，具體而言主要是“制定生產準入條件、制定國家標準、推廣示范城市、配套補貼、產業規劃與調整等”類政策，具體統計見圖3.

2）產業政策工具：主要采用直接干預類工具，具體為制定行業準入標準、制定并調整產業規劃等工具，同時輔助實施間接誘導工具用以開展前期的推廣工作.

3）產業政策涉及部門較多：進入產業化階段之后，最核心的部門由上一時期發改委變為工信部.由于實施了多種政策手段，涉及多個政府部門，占主要部門的還有財政部和發改委，這個時期共涉及7個政府部門，詳見圖4統計.

圖3 政策推動期產業政策類型統計① 數據來源：根據國家政府部門網站公布數據統計整理Fig.3Statistics on the type of industrial policy（Promotion stage）

圖4 政策推動期產業政策牽頭部門統計② 數據來源：根據國家政府部門網站公布數據統計整理Fig.4Statistics on the departments of industrial policy（Promotion stage）

3.3 政策配合期產業政策的特點

1）產業政策類型：這一時期涉及多個產業政策類型，其中包括產業組織政策、產業機構政策、產業布局政策、產業技術政策，具體而言主要以推廣類政策為重點，占整個出臺政策的65%左右，其中主要包含6種形式的推廣政策，具體見圖5，其中在補貼政策中引入“退坡機制”，并在這一時期出現補貼力度逐年減少的趨勢并在推廣城市以及政府采購等多項推廣政策中引入競爭機制.

2）產業政策工具：主要采用間接誘導、直接干預、信息指導三類工具混合使用，產業政策不斷修正并配合市場的發展.

3）產業政策涉及部門較多：形成多部門聯合制定與執行產業政策的格局，如圖6所示，其中國家機關事務管理局、國家電網、國家稅務總局等部門首次出臺有關電動汽車產業政策.主要部門仍然是科技部、工信部、發改委、財政部為主，其中國務院在這個時期也發揮了較大的作用，主要是對推動電動汽車產業制定宏觀的指導意見，更好的協調多部門聯合推動電動汽車產業的發展.

圖5 政策配合期產業推廣政策類型統計③ 數據來源：根據國家政府部門網站公布數據統計整理Fig.5Statistics on the type of industrial Promotion Policy（Supporting stage）

圖6 政策配合期Fig.6Statistics on the departments of industrial policy（Supporting stage）

4 結論

本文首次將電動汽車產業政策的演變分為政策啟動期、政策推動期以及政策配合期，并概述不同時期產業政策的演變過程.根據對所有政策進行統計，分析不同時期產業政策的特點.

政策啟動期，主要是建立科技專項、開展科技工程、制定產業規劃等產業技術類及產業結構類政策，并主要使用信息指導類工具推動電動汽車產業的前期發展，涉及部門較單一.

政策推動期，主要是制定生產準入條件、制定國家標準、推廣示范城市、配套補貼、產業規劃與調整等產業結構及產業技術類方面的政策，并主要使用直接干預類工具開展電動汽車產業的前期推廣工作，涉及部門增多.

政策配合期，新能源汽車產業逐漸擴大，市場作用逐漸顯現，產業政策開始調整政府與市場之間的關系.這一時期，涉及多個產業政策類型，其中最有特點的是補貼政策引入“退坡機制”，并在多項政策中引入競爭機制，混合使用間接誘導、直接干預、信息指導三類工具配合市場的發展，涉及部門較多.

對中國電動汽車產業政策演變進行分期并分析不同時期產業政策的特點有助于更加全面、深入的了解電動汽車產業政策，并對未來政策制定者提供一個較全面的研究基礎.

致謝：本文是在中國科學院自然科學史研究所劉益東研究員的指導下完成的，他對本文的論述結構提供了寶貴的意見，并無私的傳授給筆者有關產業政策學及技術史學方面非常重要的理論知識，對本文的完成起到非常重要的作用，筆者在此深表謝意！

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