PPP模式下公共項目建設(shè)的對策建議

葛勇，嚴(yán)春風(fēng)，謝紹云

（1重慶泉河建筑工程有限公司，重慶市 404500；2四川省建設(shè)廳，成都 610041）

1 研究背景

十八屆三中全會指出 “允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。國家發(fā)改委、財政部發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南》，對PPP模式下公共項目建設(shè)予以指導(dǎo)。

PPP是政府與社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域開展的長期、深度的合作，是新常態(tài)下運用市場規(guī)則對社會資源進(jìn)行優(yōu)化配置，能有效緩解政府債務(wù)，提高公共供給效率，解決城鎮(zhèn)化融資難等問題，是推行政府向社會力量購買公共服務(wù)等重要改革的良好載體[1]。對有效解決政府融資、建設(shè)及營運等問題，避免可能出現(xiàn)新的地方債務(wù)問題[2]，有著重要的現(xiàn)實意義。

2 PPP模式分析

2.1 PPP的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnerships），是一種公共部門與社會機構(gòu)通過合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的采購模式。廣義上，PPP可以定義為公共部門與社會機構(gòu)為提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義上，則為一系列融資、建設(shè)和營運模式的總稱，強調(diào)合作中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的資金價值[3]。

PPP的內(nèi)涵主要包括：第一，政府和社會資本之間的平等合作；第二，政府向社會機構(gòu)采購服務(wù)而采取的融資、建設(shè)與經(jīng)營模式，PPP模式不是簡單的項目融資模式，更是一種管理模式；第三，政府與社會機構(gòu)的風(fēng)險分擔(dān)和利益分配；第四，政府與社會機構(gòu)約定的合作目標(biāo)；第五，強調(diào)合作雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)雙贏。

2.2 PPP模式的運作流程

PPP項目是通過政府授權(quán)成立PPP項目機構(gòu)，社會資本和PPP項目機構(gòu)依據(jù)PPP合同成立PPP項目公司，實施PPP項目融資、設(shè)計、建設(shè)和營運等，PPP項目機構(gòu)側(cè)重于宏觀項目的治理，社會資本則側(cè)重于項目的管理（見圖1）。

圖1 PPP項目運作流程圖

2.3 PPP項目的運作模式

按照PPP項目公共職責(zé)和風(fēng)險轉(zhuǎn)移程度的高低，PPP運作模式進(jìn)行分類，見表1。

2.4 PPP模式的實施路徑

根據(jù)項目的性質(zhì)、城鎮(zhèn)等級、PPP模式發(fā)展階段，選擇適合的PPP項 目 實 施 路 徑[5]。

按項目性質(zhì)，可分為非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性。非經(jīng)營性項目無法取得直接現(xiàn)金流，可采取BT等形式，如城市道路、廣場、河道等；準(zhǔn)經(jīng)營性項目能夠向使用者適度收費但無法完全覆蓋成本，在政府給予約定補貼、優(yōu)惠的前提下采取PPP方式吸引民間資本，如軌道交通、體育場館等；經(jīng)營性行業(yè)能夠通過使用者收費的方式盈利，可采用BOT、TOT等方式，如高速公路、市政供水、垃圾處理等。

表1 PPP運作模式

按照城市規(guī)模，選擇相應(yīng)的項目建設(shè)的PPP模式。對于特大城市、區(qū)域性中心城市等具備使用者付費、市場化定價、財政保障等基礎(chǔ)，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，也可以用于非盈利設(shè)施的建設(shè)。對小城鎮(zhèn)時效性強的民生類建設(shè)項目，鑒于PPP項目的調(diào)研、可研、談判、施工等程序周期較長，應(yīng)直接政府投資而非照搬PPP模式。對于其他PPP項目，則可以在區(qū)縣內(nèi)統(tǒng)籌，按照“統(tǒng)一談判、打包運營、整體接管”的原則，實行集約化、規(guī)模化的運營，避免因小城鎮(zhèn)缺少專業(yè)人才、單個項目體量小、缺少規(guī)模經(jīng)濟(jì)而難于實施等問題。

按照PPP模式發(fā)展不同階段，選擇項目建設(shè)模式。在PPP發(fā)展初期，在經(jīng)營性項目領(lǐng)域先行實施PPP模式試點，以積累經(jīng)驗，提高民間資本信心。對準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性的項目，則由各地原政府平臺公司繼續(xù)承擔(dān)。在PPP模式發(fā)展成熟期，根據(jù)項目自身特點，分類選擇，分批次推進(jìn)、分階段應(yīng)用，能有效避免因不加選擇，過急推進(jìn)帶來的諸多后遺癥。

3 實施PPP項目面臨的問題

一是有關(guān)PPP模式法律制度不健全問題。因缺乏國家層面的PPP法律法規(guī)，只有地方性或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定，法律效力很低，缺乏全局性和系統(tǒng)性，政府和社會資本合作建設(shè)無法依據(jù)法律法規(guī)體系形成清晰有效的合同關(guān)系，在利益的相互博弈過程中，政府容易將自己的意志強加于社會資本，社會資本的利益得不到法律的有效保護(hù)，社會資本的風(fēng)險和運作難度大。

二是政府履行PPP合同職責(zé)的問題。因政府掌握著公權(quán)，政府在具體項目運作、投資過程中始終處于強勢地位，政府或因投資政策變化、資金情況變得寬松或作出脫離實際承受能力的回報承諾等原因，拒絕或變相拒絕履行PPP合同義務(wù)，形成事實上的政府失信違約，對投資人的融資成本、項目收益造成了嚴(yán)重的影響，無形之中削弱了社會資本參與PPP項目建設(shè)的積極性與沖動，不利于PPP項目建設(shè)與發(fā)展。

三是PPP項目的實施效果問題。我國早期以BT、BPO等模式實施的PPP項目，其建設(shè)、運營期通常只有3～5年，建成之后財政支付工程款的50%，余下工程款在一定的期限內(nèi)以土地補償方式解決，或者全部以土地補償方式支付工程款。盡管解決了政府眼前的財政融資問題，但由于企業(yè)融資成本一般會高于政府融資成本，導(dǎo)致項目最終不但沒有發(fā)揮財政資金的杠桿作用，還進(jìn)一步加重政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，政府也難以降低對土地財政的依賴程度。

四是PPP項目風(fēng)險的合理分擔(dān)問題。PPP模式致力于在政府和社會資本間實現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險分配而非政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移的最大化，也并非所有的風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給社會資本。如果風(fēng)險轉(zhuǎn)移不恰當(dāng)，政府可能因為轉(zhuǎn)移了自身可以更有效管理的風(fēng)險而向社會資本支付更多的費用，或由于留存了社會資本可以更有效管理的風(fēng)險而承擔(dān)更高的成本，或者社會資本承擔(dān)過多經(jīng)營風(fēng)險，又無法獲得合理回報，項目必然難以持續(xù)運營。事實上，我國開展的很多PPP項目都有高額的財政補貼或采取土地補償，政府部門承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任過多，承擔(dān)了“兜底”責(zé)任，甚至付出了超過合理水平的利潤，PPP就變成了形式主義，不但風(fēng)險沒有分散，財政負(fù)擔(dān)還有所加重。

五是地方政府PPP項目開發(fā)和儲備能力問題。PPP項目的成功實施一般需要2～3年前期準(zhǔn)備時間，因缺乏專門的PPP管理機構(gòu)，缺乏有效的市場評估體系，更沒有相應(yīng)的項目開發(fā)和儲備，早期的PPP項目多局限在項目層面，同時缺乏系統(tǒng)的經(jīng)驗總結(jié)、制度安排和理論指導(dǎo)，對PPP項目適用類型與路徑不加選擇，饑不擇食，認(rèn)為 PPP是“包醫(yī)百病”的靈丹妙藥倉促上馬，將會造成政府新一輪的債務(wù)風(fēng)險與嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，這是當(dāng)前我們必須冷靜思考的問題。

4 PPP項目發(fā)展的對策建議

一是政府須正確認(rèn)識PPP模式的本質(zhì)。PPP模式本質(zhì)是對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給模式深度變革，是更有效地利用好政府財政資源，高效向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型。PPP模式不是簡單的政府融資模式，是管理模式創(chuàng)新，更是政府全面配套改革，避免把PPP模式簡單曲解為新的城鄉(xiāng)建設(shè)的融資工具。

二是為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境。需要加快制定適用于PPP模式的國家法律法規(guī)和針對社會投資的立法，對政府和社會資本在項目中的權(quán)利及義務(wù)作出明確的界定，對社會資本參與PPP模式的發(fā)展提供強有力的保障。PPP項目的投資周期長，大多跨越一任官員任期，用立法的方式規(guī)范PPP市場秩序，改變當(dāng)前單純基于政府政策的PPP模式環(huán)境，避免政府 “朝令夕改”的潛在可能性。

三是創(chuàng)新PPP產(chǎn)品交易模式。采用分級證券化基金模式設(shè)計PPP產(chǎn)品，把參與PPP項目的各方權(quán)責(zé)與損益分配機制，內(nèi)嵌到PPP產(chǎn)品中，對PPP產(chǎn)品實行證券化、標(biāo)準(zhǔn)化處理，為其股權(quán)和金融交易創(chuàng)造條件，為PPP創(chuàng)造動態(tài)優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)和動態(tài)優(yōu)化運營機制的環(huán)境。

四是加強機制建設(shè)和風(fēng)險管控。政府需要研究設(shè)立專門機構(gòu)，履行項目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項目評估、信息管理等職責(zé)，探索PPP項目采購、預(yù)算管理、價格調(diào)整、績效評價等管理模式，建立多部門合作的協(xié)調(diào)、風(fēng)險管控、財政補貼等各項重要機制，規(guī)范運作，確保PPP項目高效、順利實施。

五是做好定價策略和投資回報專題研究。PPP產(chǎn)品涉及政府、社會資本和公眾等三方訴求：政府要求以最小公共財政支付獲取有效公共產(chǎn)品和服務(wù)，社會資本本性是追逐商業(yè)利益的最大化，公眾追求的是優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。合理確定定價策略和投資回報率，既滿足公眾對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)水平的合理需求，也能為投資者提供良好的回報，吸引更多的優(yōu)質(zhì)社會資本投入，通過市場為社會提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，方能實現(xiàn)政府、社會資本和社會持續(xù)共贏。

[1]姚巧燕.試論我國公租房建設(shè)中 PPP融資模式的應(yīng)用[J].新經(jīng)濟(jì)，2015（2）：8.

[2]王守清.“PPP絕非天上掉餡餅”[J].理財杠桿，2014（11）：56-58.

[3]張濤濤，袁競峰，鄧小鵬，等.PPP模式建設(shè)保障房的國際經(jīng)驗與戰(zhàn)略選擇[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2014（11）：85-88.

[4]李競一.中國的PPP機遇[J].招標(biāo)采購管理，2014（8）：8-12.

[5]伏 虎.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP模式：實施路徑與保障機制[J].財會研究，2014（11）：66-68.

[6]黃小強.試論 PPP機制在保障性住房建設(shè)中的運用[J].金融經(jīng)濟(jì)，2014（16）：56-58.