兼顧城市規劃因素的城鎮土地定級技術路線探討
——以武漢市商業用地定級為例

陳 韋，熊向寧，王 芳，2，黃廣生

（1.武漢市土地利用和城市空間規劃研究中心， 湖北 武漢 430014；2.武漢大學資源與環境科學學院，湖北 武漢 430079）

兼顧城市規劃因素的城鎮土地定級技術路線探討
——以武漢市商業用地定級為例

陳 韋1，熊向寧1，王 芳1，2，黃廣生1

（1.武漢市土地利用和城市空間規劃研究中心， 湖北 武漢 430014；2.武漢大學資源與環境科學學院，湖北 武漢 430079）

研究目的：基于國家行業規程對城鎮土地定級因素因子及土地定級技術路線進行再認識，并提出一種兼顧城市規劃影響的城鎮土地定級技術途徑。研究方法：采用多因素綜合評價法建立地價潛力模型,揭示城市規劃對土地質量的綜合影響，基于模型測算結果提煉成城市規劃因素因子，納入城鎮土地定級因素因子體系后參與多因素綜合評價確定土地級別。研究結果：城市規劃通過協調城市空間布局和綜合部署各項城市建設對土地價值的空間分布及變化趨勢產生了重要影響；兼顧城市規劃因素的土地定級技術路線不僅能克服傳統土地定級的局限，而且對現有國家規程的技術框架進行了擴展。研究結論：武漢市商業用地定級的實證研究結果驗證了技術路線的有效性。

土地經濟；土地定級；多因素綜合評價；城市規劃因素；武漢市

Key words: land economics; urban land grading; multi-factor synthetic evaluation; urban planning factor; Wuhan City

1 引言

城鎮土地定級是根據城鎮土地的經濟、自然兩方面屬性及其在社會經濟活動中的地位和作用，對土地使用價值進行綜合評定，并使評定結果等級化的過程。伴隨著中國城鎮土地使用制度和住房制度改革以及房地產市場的不斷發展，2002年7月起實施的《城鎮土地分等定級規程》（以下簡稱《規程》）對中國城鎮土地分等定級的基本原則、技術途徑、程序、方法和成果形式進行了統一規范，確立了土地現狀條件為主導的定級技術思路。然而隨著城市化進程的不斷加快，城市規劃對城市空間布局的控制引導和各類建設項目所做的綜合部署起著決定性作用，特別是對城市土地利用所做的安排、對城市土地質量產生的影響也越來越顯著。國內學者開展了大量關于城市規劃與城市地價互動關系的研究[1-6],結合城市規劃對土地估價技術改進進行了探索[7-8],對城市規劃驅動下的地價時空演變及動態模擬進行了定性或定量研究[9-14]，表明城市地價不僅僅是指土地利用結構下的現狀土地價格，更為重要的是土地未來發展溢價，即規劃預期地價[12]。城鎮土地級別是土地價值的直觀反映，土地定級應考慮城市規劃對城市發展的控制引導所造成的土地價值超前變化影響。

目前國內鮮有文獻涉及土地定級中評價規劃影響的思路和方法，僅有北京大學張東航[15]提出規劃折現的方法，即將定級評價單元分值分成現狀分值和規劃分值兩個部分，其中規劃分值是通過定義規劃狀況現實影響折扣系數（規劃實現率和年期修正系數的乘積），將規劃完全實現后的評價單元分值進行折算后的結果。這種技術方法綜合了土地的現實價值和潛在價值，但折扣系數的確定仍然是主觀判斷的結果，缺乏有效的支撐依據。在城鎮土地定級的實踐層面，《規程》提出了規劃模擬定級和規劃修正定級兩種考慮規劃條件的城鎮土地定級方法，但在參數設定、量化方法等方面操作性欠佳。目前盡管一些城市已經引入了城市規劃因素，但大多將規劃因素簡單等同于現狀因素，將規劃定級與現狀定級進行加權平均后作為最終定級結果，對規劃因素的具體內涵及影響也多為主觀判定。這種簡單化的處理方式缺乏對城市規劃因素對土地級別影響方式和幅度的系統分析，定級結果同樣缺乏可靠的依據和支撐。總體而言，目前中國在量化城市規劃因素對土地質量影響方面的研究仍然較為薄弱，缺乏對引入城市規劃因素的城鎮土地定級技術體系和實現路徑的系統分析。本文根據2011年完成的《武漢市土地定級與基準地價更新》研究成果，對如何開展兼顧城市規劃因素的城鎮土地定級進行探討。

2 兼顧規劃因素的土地定級技術路線設計

2.1 土地定級因素因子再認識

《規程》根據城鎮土地有償使用的本質特征，按照綜合定級和分類定級兩種方式，初步提出了綜合定級和商業、住宅及工業三種用地類型的土地定級因素因子框架。此外，由于社會經濟發展水平、自然條件稟賦等方面的差異，《規程》要求各地可結合自身土地定級工作實際情況選擇其他方面的土地定級因素，如城市規劃因素。盡管《規程》為城市規劃因素參與土地定級提供了行業技術規范依據，但基準地價編制期限一般為三年，對土地利用管理來說是一個較長的過程，必須統籌兼顧現實與未來；另一方面在中國快速城鎮化背景下，城市的發展日新月異，土地市場變化頻繁，土地價值的時空變化顯著。在土地價格管理模式無法做到動態實時的情況下，科學預測土地價格趨勢，為土地管理提供相對較長適用期限的基準價格，尤顯重要。因此，將城市規劃因素納入土地定級的評價因子體系進行綜合考慮，是新時期城鎮土地定級總體技術框架的核心所在。

城市規劃對土地質量的影響形式多樣，表現復雜，但從城市規劃自身對城市控制引導以及對土地利用產生的影響來看，主要表現在4個方面：（1）從城市規劃編制體系角度來看，城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃等不同編制層面的城市規劃，分別從宏觀的城市發展戰略、中觀的局部地區用地和人口安排以及微觀的土地資源配置和開發建設等層面對土地質量的整體水平、級別劃分、邊界范圍產生直接影響。（2）從城市規劃編制內容角度來看，用地開發性質、空間結構、交通組織、建設強度管控、公共設施布局、市政基礎設施規劃、生態環境及歷史文化保護等方面的內容對城市土地利用都進行了系統化的深度安排，而土地的規劃性質、開發強度對土地的價格起著決定性作用，而且對土地質量不僅表現出因城市功能提升、區域環境改善而帶來的正向提升，如舊城改造、環境整治等，也表現出因部分公共建設活動而對鄰近地區產生的負向外部效應影響，如電力、環衛、醫療等大型市政及公共設施建設等。（3）從城市規劃實施角度來看，不同的規劃實施戰略決策也對土地質量的空間分布產生顯著影響，如舊城改造優先導向下的規劃實施模式將趨向于形成單核心并圈層遞減的地價分布模式，而新城開發優先導向下的實施模式將趨向形成單核心輔以多個次核心的地價空間分布結構。（4）從城市規劃時效角度來看，隨著規劃年限的縮短，對土地質量的影響也表現出漸強的效應，如5年期限的近期建設規劃比20年期限的城市總體規劃更具有城市建設針對性和導向性，對土地質量的影響也表現得更為具象，部分具有明確實施性的專項行動規劃如軌道交通規劃更表現出顯著的超前影響。

因此，作為一項政策性和時效性強的技術工作，城鎮土地定級的規劃因素因子選擇應根據城市具體情況，在規劃時限、規劃尺度及規劃類型方面有所側重，時限以3—5年的近期城市規劃為主，規劃尺度以明確區域建設意圖的中觀或微觀城市規劃為主，規劃類型以圍繞具體建設項目的實施規劃或建設計劃為主。

2.2 土地定級技術路線再認識

《規程》已經建立了以多因素綜合評價法為核心、以土地現狀為主導的城鎮土地定級技術體系，也為兼顧城市規劃因素的土地定級拓展預留了靈活操作的空間，即將城市規劃因素因子納入《規程》提出的因素因子體系，確定各因子權重后采用多因素綜合評價法劃分土地級別。可見，當前兼顧城市規劃因素的城鎮土地定級技術核心落腳為城市規劃因素因子的選擇及權重確定（圖1）。

圖1 考慮城市規劃因素的土地定級技術體系框圖Fig.1 Diagram of the technical system on urban land grading combining urban planning factors

2.2.1 城市規劃因子選擇 描述城市規劃對土地質量產生的影響是一項涉及時空變化的復雜系統工程，對城市規劃因子的選擇重點應強調規劃影響顯著性和區域指標差異性，規劃因子選取過少將難以客觀反映對土地質量的影響，選取過多將加大評價系統的復雜性和工作量。因此從武漢市實踐經驗來看較為可行的方法是：綜合分析各層面和類別的城市規劃發展目標和控制要求，通過建立地價模型將城市規劃對地價的影響以地價潛力的形式進行量化表達，并作為城市規劃因子參與系統評價。

2.2.2 城市規劃因子權重 確定城市規劃因子權重時，可在采用特爾斐法第一輪專家打分時，暫按《規程》中的因子權重范圍要求將常規必選和備選因子總分設定為100分，而將城市規劃因子的分值單列，各因子權重分值以專家打分結果標準化后的結果為準。通過不設權重分值范圍限制的第一輪專家打分結果即可大致獲取專家對城市規劃因子影響度的判斷趨勢，在后續的第二輪、第三輪的因子權重打分表中即可相應設計出包括規劃因子在內的所有因子權重分值范圍，使各因子權重分值方差符合有關統計學要求。

3 實證研究

3.1 研究區概況

武漢市于2010年啟動了新一輪土地定級與基準地價成果更新修訂，對考慮城市規劃因素開展土地定級進行了嘗試，本文以最具代表性的市區商業用地土地定級為實證案例。本文所指的武漢市市區指市轄的江岸區、江漢區、硚口區、漢陽區、武昌區、青山區、洪山區7個中心城區，以及東湖新技術開發區和武漢經濟技術開發區兩個國家級開發區，總用地面積1086.67 km2。

3.2 地價潛力模型構建

3.2.1 建模思路 鑒于《武漢市近期建設規劃（2011—2015）》（以下簡稱《近期規劃》）提出了新一輪城市總體規劃指導下的城市建設目標和空間發展框架，從公共服務、和諧住區、制造產業、交通暢達、生態城市、名城保護、設施提升、城鄉統籌8個方面提出了近期行動計劃，同時明確了50個武漢市近期重大建設項目及建設項目庫，可全面反映武漢市近期土地質量的預期變化，因此選擇近期規劃作為規劃因子選擇的上位依據。為使模型具有更好的延續性和擴展性，同時也為下一步城鄉統籌思路下的遠城區與中心城區地價一體化協調匹配奠定基礎，本文將模型建立范圍擴展到城市建設區外圍高速公路附近鄉、鎮行政邊界為基本界線的武漢都市發展區，總面積3261 km2。

本文采用多因素綜合評價法建立武漢市近期地價潛力模型（圖2）。本模型認為城市土地價值包括現實價值和潛在價值，城市規劃影響的是潛在價值，也即模型測算結果。基于《規程》提出的土地定級方法，劃分評價單元，將土地質量以評價單元總作用分值的形式予以量化，分別測算各評價單元規劃實施后的總作用分值與現狀條件下的總作用分值，兩者的差值即揭示了城市規劃影響下的地價潛力，映射了城市規劃對土地價值的潛在作用影響。

圖2 地價潛力模型構建思路Fig.2 The approach of potential land price modeling

3.2.2 評價指標及權重 首先基于近5年武漢市有形土地市場價格空間分布特征趨勢，結合規劃資料的詳盡程度，確定商業中心輻射度、交通易達度、設施完善度和環境宜人度4項評價因素，并細化為商業中心區、道路通達度、公交便利度、軌道交通、對外交通便利度、基礎設施配套及景觀環境7個評價指標（表1）。

表1 地價潛力評價指標一覽表Tab.1 The indicators of potential land price evaluation

將土地市場成交樣點地價進行修正后，首先確定單項因子最高功能分，同時考慮因子的等級和規模確定各級別因子的作用半徑和功能分；其次按距離衰減確定各因子現狀作用分；再建立樣點修正地價與各因子現狀作用分值之間的多元回歸方程，求出各因子權重及合成權重（表2）。

表2 地價潛力評價指標權重表Tab.2 The indicators weights of potential land price evaluation

3.2.3 模型計算 首先對評價區域劃分出250 m×250 m的評價單元，根據前述評價指標體系和指標權重，分別求取各評價單元現狀和規劃實施后兩個時點下的總作用分值，并利用現狀及規劃用地性質圖、規劃重點建設地區布局圖分別對現狀和規劃總作用分值計算結果進行局部邊界修正，將修正分值結果求取差值即為規劃因素影響的商業用地潛在總作用分值（圖3，封三）。根據潛在總作用分值頻率統計結果共劃分出城市規劃因素影響下的商業地價潛力，分為9個級別（圖4，封三）。

3.3 考慮規劃因素的土地定級

武漢市商業用地地價潛力模型評價結果表明，未來3—5年，預期商業地價增長較大的區域主要集中在近期規劃確定的各類商業中心區，這些區域也是交通軌道、快速路建設的重點區域。潛力分級結果綜合了近期規劃對城市土地價值的影響，將其提煉為規劃地價潛力因子，作為一項土地定級的面狀因素參與多因素綜合評價。

將規劃地價潛力因子納入土地定級因素因子體系，采用特爾斐法進行3輪權重打分，其中第一輪打分結果須進行因子權重標準化處理，最終確定武漢市商業用地定級因素因子體系及權重結果（表3）。根據《規程》提出的城鎮土地定級程序，采用多因素綜合評價法，最終劃定商業用地分為9個級別。

表3 武漢市商業用地定級評價指標體系及權重表Tab.3 The indicators and weights of commercial land classifcation of Wuhan

3.4 土地定級結果驗證

武漢市本輪土地級別與基準地價更新成果于2011年8月由市政府公布實施。為驗證本文提出的土地定級技術路線科學性，參考近兩年武漢市地價動態監測成果，對考慮城市規劃因素以后土地級別有所調整的近期城市重點建設區域進行了檢驗（表4）。結果表明，受規劃利好及城市建設投入影響，這些重點發展區近兩年地價水平出現了相對顯著的提升，經過期日修正后的基準地價水平與地價監測結果比較接近，可見該技術路線因考慮了城市規劃因素，對地價的適度超前預判具有合理性與科學性。

表4 武漢市商業用地定級成果驗證表Tab.4 The verifcation of commercial land grading result of Wuhan

4 結語

本文在現有國家行業規程總體技術框架下，提出了一種兼顧城市規劃影響的城鎮土地定級技術途徑。通過建立地價潛力模型揭示城市規劃對地價的綜合影響，基于模型測算結果提煉城市規劃因素因子，納入城鎮土地定級因素因子體系后參與多因素綜合評價確定土地級別，并以武漢市為例進行了實證研究。從武漢市實踐來看，將城市規劃的影響力作用于城鎮土地定級，適當考慮城市規劃帶來的土地價值超前變化影響，使本輪定級成果與實際地價水平更為吻合，有利于更好地發揮地價在土地資源配置方面的杠桿調節作用。本文提出的定級技術體系具有武漢地方特點，其中規劃因子選擇及權重確定方式尚有不完善之處，有待在以后的工作中予以進一步優化。

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（本文責編：仲濟香）

Technical Roadmap of Urban Land Grading Combining Urban Planning Factors: A Case of Commercial Land Grading in Wuhan

CHEN Wei1, XIONG Xiang-ning1, WANG Fang1,2, HUANG Guang-sheng1
（1. Wuhan Land Use and Urban Spatial Planning Research Center, Wuhan 430014, China; 2. College of Resources and Environmental Science, Wuhan University, Wuhan 430079, China）

The purpose of this study is to discover the factors and technical roadmap of urban land grading and to discuss an approach for urban land grading regarding to the urban planning factors. Method of multi-factor synthetic evaluation is employed to model the potential land values and to quantify the impacts of urban planning on land grade. Based on the model result, a set of urban planning factors is refined for urban land grading. The results indicate that urban planning has significant effects on the spatial distribution and variation tendency of urban land values in terms of the urban dimensional distribution and constructions; the technical roadmap taking account of urban planning factors may not only overcomes the limitations of traditional urban land grading, but also expand the technical framework of national regulations. The paper uses a case study of commercial land grading in Wuhan city to demonstrate the validity of the technical roadmap.

F301.2

A

1001-8158（2015）01-0079-07

2014-04-01

2014-10-21

陳韋（1963-），男，湖北武漢人，高級工程師、國家注冊規劃師、武漢大學兼職教授。主要研究方向為城市規劃與土地利用。E-mail: wlsp_chenwei@163.com