土地督察信息公開的風險影響評價
——以專項督察制度為例

（南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210046）

土地督察信息公開的風險影響評價
——以專項督察制度為例

湯其琪，黃賢金

（南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210046）

研究目的：以專項督察為例，剖析國家土地督察信息公開所帶來的社會風險，并借此為優化其公開方式提供借鑒。研究方法：對《國家土地總督察公告》中專項督察公開的案例進行梳理和分析，運用logistic模型分別從土地管理官員和群眾的角度分析導致案件公開風險的因素。研究結果：土地督察信息公開的及時性、多樣性、互動性和廣泛性有待加強，土地專項督察中重大土地違法信息公開的需求與風險并存，且信息公開風險受到公開時間、內容和方式的影響。研究結論：要充分掌握信息公開主動權，加大投入進行土地督察信息公開建設，信息公開前的保密審查機制以及公開后的輿情監測機制亟待建立。

土地管理；專項督察；信息公開；社會風險

十八屆三中全會指出要“完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”[1]，可見對于權力的制約和監督體系的建立是大勢所趨。國家土地督察制度自2006年以來在用途管制、耕地保護、土地市場監管、被征地農民權益維護、土地調控等方面都取得了積極成效[2-3]，特別是近幾年在專項督察中公開披露了一系列重大土地違法違規案件，對于形成土地系統的內外監督，提升土地督察機構公信力起到很大作用。但當前對土地督察信息公開存在兩種不同的認知，一是土地督察信息公開不夠將影響機構的權威性以及執行力度，導致“監管俘獲”[4]；二是信息過度公開可能引發更大的社會風險。

相關學者對金融、環保、食品藥品安全等領域的政府信息公開風險進行了探討，主要研究內容為三方面：一是信息公開風險的表現，主要為政府公信力下降[5-6]、社會負面輿論增多[7-8]和法律風險[9]增加；二是信息公開風險原因，主要是政府對公眾知情權的忽視和對風險意識的缺乏導致群眾的反饋機制[9]受阻，而中央通過問責地方分散執政風險成為地方隱瞞信息的制度性根源[10]；三是在風險規制視角下對信息公開方式的探討，主要從法制建設[9]、引導主流媒體、強化保密審查和監督機制[11]、理性引導群眾[10]幾方面展開。

前人研究多以定性分析為主，對于信息公開風險的影響因素鮮有定量化的研究。本文分別從群眾和地方官員行為的角度，通過問卷調查、文本分析對土地督察信息公開的風險影響進行評價。筆者于2013年9—12月間對江蘇省各市的土地管理官員發放問卷105份，回收有效問卷102份；發放群眾問卷400分，回收有效問卷385份。同時，對《國家土地總督察公告（2007—2012）》中公開的專項督察的98起重大土地違法案件做了分析，對土地督察信息公開風險進行了初步研究。

1 土地督察信息公開現狀及特點

專項督察是土地督察的三項核心業務之一，旨在實現對當前熱點土地違法違規行為和重大土地違法案件的快速反應和跟蹤督察，具有敏感性、傾向性和苗頭性。為了保障督察的力度和規避可能的風險，目前除了每年一度的《國家土地總督察公告》、國土資源部網站和國家土地督察網站上公開部分督察中發現的重大典型案件之外，其余土地違法案件均未向社會公開，而且公開內容具有籠統性（以土地督察部門的工作情況和形勢分析為主，缺乏對事件的跟蹤性信息公開），目前還未形成與群眾溝通的固定渠道。

此外，土地管理官員和群眾對于土地督察信息公開的需求不夠對稱：群眾對于信息公開及時性、多樣性、廣泛性和互動性的需求最高，分別達到了72.99%、68.31%、64.68%和62.86%，而土地管理官員對于這些方面的需求僅有16.00%、19.90%、10.60%和9.60%（表1）。綜上可見，土地督察信息選擇性、籠統性以及對于具體案件公開的及時性不夠（除非是媒體高度關注的案件）的特征，在一定程度上影響了公眾對于土地督察的參與性，從而也影響了土地督察績效。

表1 土地督察信息公開需求表Tab.1 Land supervision information transparency requirements

由于群眾對于政府土地利用行為缺乏了解渠道，從而弱化了群眾對于政府土地利用行為的監管。地方政府對土地財政的過度依賴可能導致對土地的無節制利用，政府主導的土地違法行為[13]時有發生，在政府公信力面臨“塔西佗陷阱”挑戰的現狀下[12]，各利益主體的矛盾加劇。據法制網輿情監測中心《2012年群體性事件研究報告》，由于征地強拆導致的群體性事件占到全年群體性事件的22.2%[14]。但需要指出的是，在這樣的背景下，公開土地違法案件既可能成為約束地方政府土地利用行為的倒逼機制，也可能成為公眾維權、泄憤、引發騷亂的依據，因此，重大土地違法案件的公開具有風險。

2 土地督察信息公開的風險影響評價

地方政府偏向于隱瞞和封鎖信息，在利益沖突不斷積累并受到特定事件的刺激時，往往會通過一定的群體性事件表現出來，導致社會控制失效。此外，在網絡媒體力量日益強壯的背景下，如果土地督察部門和地方政府不在第一時間主動公開信息，信息公開就會轉化為自下而上的被動公開，網絡謠言會在短時間內擴散，造成“網絡群體事件”，從而在更廣的范圍內帶來不良影響。在網絡媒體作用日益明顯的時代，公開案件信息的時間、方式和內容顯得尤為重要。

2.1 基于Logistic模型的土地督察信息公開風險因素分析

專項督察中容易帶來社會風險的信息主要是指重大土地違法違規案件信息。在調查中，對于公開重大土地違法案件引起群體性事件的可能性，有67.44%的群眾和45.50%的土地管理官員選擇“不會”或者“可能性很小”，但有43.60%的土地管理官員認為“有可能”引起群體性事件。為了進一步探索專項督察中信息公開的風險因素，在此引用了定量分析的方法。

2.1.1 模型選取：logistic回歸模型 logistic回歸模型可以對受多種因素影響的事件發生概率進行擬合，描述自變量變化時因變量發生的概率的變化情況，該模型的突出特點是因變量為分類變量。為了預測重大土地違法案件信息公開引發群體性事件的概率，在此選用該模型。由于官員和群眾對于信息公開需求不一致，所以分別對官員和群眾建立模型分析。

土地管理官員認為重大土地違法案件信息公開后引發群體性事件的概率有5種類別：不會、可能性很小、有可能、可能性很大、會引發群體性事件。由于這5個類別的程度依次加深，所以選用有序多分類logistic回歸模型。自變量為根據問卷統計得出的重大土地違法案件公開需要改進的幾個方面：法律依據、風險防范制度、公開渠道多樣性、公開內容廣泛性、信息公開及時性、技術支持、財政支持和舉報途徑，分別記為x1—x8，最終擬合了4個累積logistic模型，設相應取值水平的概率為P1，P2，P3，P4，P5，則P1+ P2+ P3+ P4+ P5= 1，模型如下：

從群眾的角度來看，群眾因知曉重大土地違法行為參與涉地群體性事件的可能性為5個類別：可能性很小、可能性較大、肯定參加、不知道參加與否和不會參加，由于該5種類別并無程度遞進關系，因此可以選用無序多分類logistic回歸模型進行分析。自變量為問卷統計的群眾參與涉地群體性事件的可能因素：“受他人鼓勵”、“對政府其他行為不滿，借機發泄”、“自身權益受到侵害、對違法用地行為不滿”、“想知道事情真相”，分別記為x1—x5，因變量為“公眾參與群體性事件的意愿”的5個分類水平，其發生概率為P1，P2，P3，P4，P5。模型首先將“不會參加”這一分類水平作為參照水平，其他水平均與其相比，形成了4個廣義logit模型如下：

2.1.2 參與涉地群體性事件因素分析 從土地管理官員的角度來看，在0.01的顯著性水平上，信息公開的及時性x5和信息公開的財政支持x7對引發群體性事件的可能性有影響（表2）。根據式1，每種風險等級發生的概率分別是：

由上可以看出，從土地管理官員的角度來看，就不會發生群體性事件的概率而言，信息公開具有及時性（即x5= 1時）的概率為比信息公開不具有及時性（即x5= 0時）的概率（P1）小，即信息公開能降低這一程度群體性事件發生的概率，而且越是高程度的群體性事件發生概率，信息公開及時性對其概率的影響越明顯。簡言之，信息的及時性對于群體性事件發生概率產生影響，且群體性事件發生可能性越大的程度水平上，這種影響越明顯。

表2 官員角度群體性事件因素表Tab.2 Factors impacting group events from the offcials' point of view

從群眾的角度來看，以“不會”參與群體性事件的概率為參照，不是因為“違法用地侵害到自身權益”、“自身權益未受到侵害，但對違法用地行為不滿”、“想知道事情真相”（這三個因素在“可能性很小”水平顯著水平＜0.001，具有統計意義）這些因素導致參加群體性事件“可能性很小”和“不會”的概率相比，是因為這些因素導致概率的0.25、0.276和0.294倍，即不選擇三個因素能使“可能性很小”和“不會”參與群體性事件的概率的比值變小，說明這三個因素能使群體性事件發生的概率變大。

同理可證“自身權益未受到侵害，但對違法用地行為不滿”、“想知道事情真相”能使參加群體性事件“可能性較大”的概率變大；“自身權益未受到侵害，但對違法用地行為不滿”和“對政府其他行為不滿，借機宣泄”能使“肯定參加”群體性事件的概率變大；“想知道事情真相”能使“不知道”參加與否的概率變大。綜上所述，在0.01的顯著性水平上，自身權益受到侵害x3、對違法用地行為不滿x4、想知道事情真相x5是群眾參與群體性事件的主要動機。

表3 群眾角度群體性事件影響因素表Tab.3 Factors impacting group events from the normal people's point of view

可以看出，如果公眾的知情權得不到保障，加上對政府用地行為的質疑，就會有引發群體性事件的風險。但公開案件信息會有導致“對政府其他行為不滿借機宣泄”的可能，同樣帶來群體性事件風險。可見，重大土地違法案件公開的時間、方式、渠道，部門對信息公開工作的支持等都是影響群體性事件發生的重要因素，選擇時應當慎重。

2.2 信息公開時間和內容對土地督察信息公開風險影響分析

為了研究信息公開的時間對風險影響的差異，確定合適的信息公開內容，筆者對《國家土地總督察公告（2007—2012）》公開的98起案件進行了分析。筆者以網絡媒體公開和土地督察機構公開的時間相對比將信息公開分為事前公開和事后公開，土地督察機構公開信息在媒體公開信息之前則為事前公開，否則就為事后公開（表4）。

研究發現，98起案件中，有5起引發了群體性事件，而且都為事后公開。這5起事件分別是北京順義區“以租代征”事件、湖南湘潭市違規設立開發區事件、京滬高鐵廊坊段施工單位與被征地農民沖突事件、河北省永年縣永焦公路占用基本農田事件和河北省萬全縣違規征地事件。其中湖南省湘潭市違規設立開發區事件是惟一在土地督察機構介入調查之后仍爆發群體性事件的案件。2007年有農民通過微博控訴土地權益被剝奪，在網絡上帶來不良影響，2007年7月土地督察機構介入并督促地方政府進行整改，2008年《國家土地總督察公告1號》公開了該案件，然而在2009年一些村民又與土地監察部門人員發生了糾紛，盡管2011年新華網報道九華經濟區的拆遷為“和諧拆遷”，但在2011年仍有村民舉報強拆民房的問題，地方政府和土地督察機構處于十分被動的局面。可見事后公開的風險大于事前公開，并且難以估量。以上5起群體性事件表現出很強的利益沖突和很高的突發性、暴力性，并在網絡上帶來了不良影響，因此在信息公開的趨勢下選擇合適的公開內容顯得尤為重要。有59.8%的土地管理官員認為專項督察的工作計劃、重大典型土地違法案件應該主動公開，一些官員建議在土地系統內部刊物上公開重大土地違法案件可以有效減少風險并且起到警示作用；有40.2%的官員認為應當將案件相關的約談記錄、信訪及辦理情況進行依申請公開。可見，在現有體制下，實現信息公開的過程應當是循序漸進的。

表4 公開案件及群體性事件情況表Tab.4 Relation between the information transparency and group events

2.3 信息公開方式對土地督察信息公開風險影響分析

目前土地督察信息主要通過《國家土地總督察公告》、國家土地督察及國土資源部網站、新聞發布會和大眾傳媒進行公開，不同的信息公開方式在公開的范圍、時效性、權威性、便利性、與群眾互動性和對受眾的要求是不同的（表5）。其中，《國家土地總督察公告》和新聞發布會是土地督察部門最具有嚴肅性和權威性的公開方式，但兩者的時效性較為欠缺；官方網站是信息公開的最便捷渠道，也是依申請公開的重要平臺，具有較強的互動性；大眾傳媒特別是網絡媒體具有信息傳播速度快、容量大、時效性、互動性超強的優點，近年來，微博成為信息獲取、傳播和分享的平臺，充分釋放了公眾的表達能力。但大眾傳媒發布的信息缺乏權威性，也容易成為負面輿論蔓延的場所。在公開的98起案件中，事后公開案件有20起，都是由于大眾傳媒散播負面消息使得土地督察機構不得不公開信息對案件情況加以澄清。重大土地違法案件信息具有突發性和不可預知性，與涉案地區公眾利益息息相關，更加容易引起媒體關注[15]。由表5分析可知，最佳的公開方式是官方網站和新聞發布會，此外，官方微博公開可以增強土地督察機構和公眾的互動性，不失為一種有效的方式。

3 土地督察信息公開風險影響評價的主要結論

3.1 信息公開需求和風險并存

公開土地違法案件信息具有導致群體性事件的風險，同時也有降低政府公信力的風險。地方政府是土地違法信息的擁有者和控制者，出于部門利益傾向于隱瞞信息，當公眾的消極情緒積累受到特定事件刺激時就會引發群體性事件。隨著公民對政府信息公開的需求逐漸強烈，而在現有體制下，信息公開的風險依然存在。

表5 信息公開方式效果對比Tab.5 The effectiveness of different way of information transparency

3.2 信息公開的時間和內容對信息公開風險產生影響

就信息公開時間而言，事前公開和及時公開相關信息能夠有效督促整改，降低發生涉地群體性事件的風險。特別是近年來在高速發展的網絡環境下，公民的權利意識開始覺醒，然而公民對民間輿論尚缺乏明辨是非的能力[16]，如果政府不在第一時間內主動公開信息，就喪失了信息公開的主動權，社會輿論很容易被某些不實的消極信息影響，增加了網絡群體性事件的風險。就信息公開內容而言，需要考慮與體制改革、現行機制相匹配，在充分保障公眾知情權的基礎上將信息公開風險降到最低。

3.3 信息公開方式對信息公開風險產生影響

多元化的利益沖突使得地方政府和群眾對于土地政策變化十分敏感，重大土地違法信息很容易引發各利益主體之間的矛盾。由上文分析得出，重大土地違法案件對信息公開的時效性和權威性提出了要求，因此最適合的方式是官方網站和新聞發布會，大眾傳媒先行的公開方式容易有引發群體性事件的風險。

4 完善土地督察信息公開的政策建議

土地督察制度是最嚴格耕地保護制度下的產物，它的特殊地位決定了信息公開需要特殊的公開方式，根據前文的分析，財政支持對于土地督察信息公開的風險具有影響，因此土地督察機構需要加大投入進行信息公開機制建設，以保證在維護社會穩定的前提下最大程度做到信息公開。十八屆三中全會提出還權能于農民的市場化配置型土地制度改革[17]，更需要有土地督察信息公開作為政府監管土地市場運行的制度保障。

4.1 公開前：建立土地督察信息公開的保密審查制度

目前土地督察機構雖然對信息公開作出了要求，但是還未形成信息公開體系，對于公開信息的主觀性較強。因此在信息公開之前，需要按照“誰公開誰審查”的原則對擬公開信息進行保密審查，如果不能確定是否公開的應及時上報進行商榷。保密審查機制應考慮信息公開與其他現行政策的配套性，對信息公開可能引發的風險作出預判，有效避免信息公開后可能帶來的不利影響。

4.2 公開中：多渠道主動公開，階段性釋放信息

事前公開的案件比事后公開的案件引發群體性事件的可能性低，越是及時公開相關信息，發生群體性事件的概率越低，因此對于具有典型性、影響重大的案件應當盡量做到將督察的關口前移，把握信息公開主動權，避免被不良輿論引導造成不良社會影響。在公開時間上進行節點控制，充分考慮受眾心理，階段性地釋放信息，將事后補救的反應式應對轉變為事前預測或事中控制的前瞻式應對，既保證了公眾的知情權，又巧妙規避了一次性讓公眾接受大量敏感信息帶來的風險。此外，還要拓寬信息公開渠道，官方網站、官方微博都是有效途徑，此外在調研中一些土地管理官員還建議可以通過內部刊物進行公開，起到警示作用。

4.3 公開后：加強信息公開的輿情監測

近年來，網絡輿情影響巨大，成為社會監督的有效途徑。越來越多的公眾選擇網絡渠道來表達觀點、傳播思想。近幾年來一些網絡輿情事件引發了社會的高度關注，網絡輿情突發事件如果處理不當，容易引導不良輿論，煽動群眾通過違規和過激的方式宣泄不滿，進而對社會穩定形成嚴重威脅。因此亟待建立土地督察信息的輿情監控系統對公開的土地督察信息進行跟蹤評估。對于容易引起負面輿論的信息的披露要制定危機預警方案，土地督察機構要牢牢把握信息源，保持對事態第一時間的獲知權，加強對信息的監控力度。

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（本文責編：陳美景）

Risks of the Transparency of Land Supervision Information: Taking Land Special Supervision as an Example

TANG Qi-qi, HUANG Xian-jin
（School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210046, China）

The research purpose is to analyze the social risks of the transparency of land special supervision information, and to provide a reference for optimizing the information transparency mode. Methods employed include case analysis and logistic model. The results show that the timeliness, diversity, interactivity and breadth of the transparency of land supervision information need to be strengthened. Besides, the time, the content and the manner of publicize the information may bring some risk. It is concluded that the department should fully grasp the initiative of information transparency. In addition, the budget of supervision administration should be increased. The confidential review mechanism before information publication and public opinion monitoring mechanism should also be established.

land administration; special supervision; information transparency; social risk

F301.22

A

1001-8158（2015）02-0038-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.02.005

2014-05-23

2014-11-08

江蘇省哲學社會科學研究重點項目“江蘇省自然資源用途管制制度研究”（2014ZDIXM001）。

湯其琪（1990-），女，江蘇鹽城人，碩士研究生。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: mg1227100@smail.nju.edu.cn

黃賢金（1968-），男，江蘇揚州人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地利用變化和自然資源管理等。E-mail: hxj369@nju.edu.cn