2014年土地科學研究重點進展評述及2015年展望
——土地市場和土地制度分報告

藏 波，張清勇，豐 雷，王梅婷

2014年土地科學研究重點進展評述及2015年展望
——土地市場和土地制度分報告

藏 波1，張清勇2，豐 雷1，王梅婷2

（1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2.中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872）

研究目的：呈現目前國內外土地市場的研究進展，總結研究重點并進行國內外比較，把握國內外研究的方向和差異。研究方法：文獻法。研究結果：（1）國外已有不少學者提出依靠國家理論和制度安排來提高土地市場運行效率，國內學者則較多分析市場中價格表現和參與主體行為，以及市場與宏觀經濟環境的關系；中國農村土地市場問題成為新制度經濟學尤其是產權學派研究的一個重要領域。（2）國內外土地制度研究都關注土地產權、土地征收以及政府行為等主題，但選題角度有所差異。研究結論：（1）未來土地市場研究的重點可能有：農村建設用地供應的激勵相容治理結構，從風險偏誤、逆向選擇、前景理論和心理核算等方面研究農地流轉中微觀主體的行為，以及應用委托—代理等博弈論模型研究政府供地行為和土地財政問題。（2）未來土地制度研究的重點可能是：城鄉統一建設用地市場制度、征地制度、土地立法和執法、土地流轉、確權頒證和推進土地適度規模經營等方面的制度設計和政策評估。

土地經濟；土地市場；土地制度；研究進展

改革開放30多年，中國經濟經歷了高速發展，被譽為“增長奇跡”，對其增長原因的解釋大致可分為兩大陣營：一派以自由經濟學派為主，認為中國的高速經濟增長主要歸功于經濟自由化或市場化的成功改革；另一派以（新）凱恩斯學派為主，認為中國經濟“增長奇跡”體現了“社會主義”以及政府干預/管控的成功。中國特色社會主義市場經濟不僅強調國家理論中的政府規制，而且重視市場在資源配置中的基礎性作用，對中國土地市場和土地制度的研究是觀察市場和政府交互作用的最佳窗口，其發展成效和演進軌跡可視為整個中國經濟發展的“縮影”。本文采用文獻法，梳理總結2014年國內外學者對土地市場和制度問題的研究進展和重點，并進行國內外比較，把握研究的方向和差異，從理論層面洞察市場和政府二者在資源配置中的關系，完善頂層設計和制度配套，為中國宏觀經濟的有序、高效運行提供良方。

本文期刊來源于國內外權威學術期刊數據庫，其中中文期刊來源于中國知網、萬方和維普等數據庫，外文期刊來源于EBSCO、Elsevier ScienceDirect、ProQuest和Web of Science等數據庫。期刊的遴選經歷了期刊影響力→論文影響力→內容匹配度三個環節，具體來說：（1）期刊影響力：選取土地問題研究方面有較強影響力的期刊，具體為外文出版社和CNKI公布的期刊近5年的影響因子≥1.0；（2）論文影響力：論文的下載量，由于發表時間較短，將數量確定為≥30次；（3）內容匹配度：通過文章內容判斷其是否主要是關注土地市場和制度問題的研究。通過上述三環節，共篩選學術文獻80篇，其中外文期刊文獻28篇（全部為SSCI來源期刊，其中同時被SCI收錄的期刊有7篇），主要發表于Land Use Policy、Journal of Comparative Economics和Journal of Development Economics等期刊；中文期刊論文52篇（全部為CSSCI來源期刊），主要發表于《中國社會科學》、《經濟研究》、《管理世界》、《中國土地科學》等期刊。在梳理2014年文獻的過程中，發現學者們加強了對市場參與者行為的研究，雖然目前仍主要集中在農村土地市場中的農戶態度、偏好與選擇，以及城市土地市場中的政府供地行為等方面，但也欣喜地看到了已經有基于前景理論分析個體在風險和不確定性基礎上的偏好或意愿，以及基于心理核算和跨期決策理論對微觀主體實際行為特征等的研究。這不僅從理論上豐富了參與主體決策分析工具，而且有利于更好地解釋和分析中國市場化過程中存在的問題。因此，在此次研究分報告中新增了“土地市場中的參與主體行為”部分。此外，由于國外學者探討政府、企業和土地所有者在市場中的策略互動的成果較多，其中主要的策略和得益源于制度科層和治理結構的不合理，而這兩方面的主要推動力為政府的用途管制（即規劃制度），所以“土地市場中的策略互動”與“土地制度中的政府行為”也將是關注的重點。主要的研究重點和文章數量見表1。

1 中國重點問題研究進展

1.1 土地市場

1.1.1 土地市場的價格機制 土地市場的區域性明顯，這也導致土地價格及其影響因素有顯著的地區差異；另外，土地價格的差異還因研究維度的差異而不同[1-2]。房地產價格及其波動與宏觀經濟環境密不可分，后者的調整往往造成市場預期的變動[3]，其中尤以貨幣政策和稅收政策的沖擊最大。國外經濟運行環境會通過債務連鎖放大效應和匯率差這兩個渠道影響中國房地產價格[4-5]。

表1 2014年土地市場和土地制度的主要研究方向和論文分布情況Tab.1 Papers on land marketand land institution in 2014

1.1.2 土地市場與宏觀經濟的關系 宏觀經濟的周期性調整帶來土地市場運行的周期性波動，其中貨幣供應量對市場波動的沖擊最為明顯[6]。自2008年全球金融危機以來，中國地方政府性債務快速膨脹，以土地作為融資平臺進行引資或公共設施建設的經濟發展模式是造成大規模地方債務的主要原因，這也為土地市場以及整個宏觀經濟的長期發展帶來隱患[7]。

1.1.3 土地市場中的策略互動 中國傳統的城鄉二元化的土地市場雖然在一定歷史時期有其積極意義[8]，但隨著經濟社會發展水平的提升，這樣的市場形態逐漸顯現出諸多問題。頻繁的園區建設和大型項目的建設打破了政府、企業和農民間原本的納什均衡，取而代之的是建立在不信任基礎上的重復推理減少支付博弈。這樣的策略互動格局一旦固化將進一步增加結構性逾越帶來的大量交易成本[9-13]。

1.1.4 土地市場中的參與主體行為 中國特有的政績考核體系使得地方政府利用壟斷供地權來實施引資策略和區際競爭策略，前者表現為有意壓低工業出讓底價來吸引大型企業的進駐，而忽視產業升級等問題[14-15]；后者主要表現為“土地財政”，即依靠賣地來進行基礎設施和大型項目的開發建設，且往往出現建設過度[16-17]。企業和居民的市場行為同樣受到政府行為的影響，主要表現為對囤地收益、交通等基礎設施和公共服務設施的追逐[18-19]。農村土地市場化的地方探索已經呈現出“百花齊放”的態勢，現階段急需從上至下形成更具普適性的清晰的市場化路徑，過去幾年已有關于農戶土地流轉的大量研究[20]，近幾年農戶基于承包地和宅基地的資產管理行為和抵押貸款行為方面的研究成果逐漸增多，但仍以研究行為的影響因素為主。

1.1.5 農村土地市場改革 集體經營性建設用地入市引發了學者們的廣泛爭鳴，但哪類“農地”可以直接入市、“農地”到底入什么市、怎樣入市等問題仍處于模糊狀態，尚未形成一個統一的制度框架[21-22]。

1.2 土地制度

1.2.1 農村土地產權問題 一些研究探討了土地集體所有制的性質[23]、功能[24]。在承包經營權方面，分析了流轉效率的決定因素[25]和制約流轉的瓶頸[26]。宅基地方面，分析宅基地置換模式的區域差異[27]、法律體系的內部矛盾[28]、使用權資產化的障礙[29]。其他研究還有：土地經營權抵押的制度基礎[30]、土地空間權[31]、農村土地資產管理改革的影響因素[32]。還有學者將視野投向國外，分析英國歷史上的敞田制[8]，評論哈維資本主義都市化制度分析的實質是關于階級—壟斷地租的制度分析[33]。

1.2.2 土地征收制度的問題與改革思路 學者提出集體土地征收補償的“產值倍數法之惑”[34]，重新界定了被征地農民安置的主體、范圍、原則、方式、標準等[35]，重點考察了土地征收制度及其執行中損害農民利益、侵害公共利益等問題[36-37]。對于征地制度改革，有的建議實行征地補償標準動態調整機制，同時考慮各地新舊標準的有限差異原則[38]，有的建議組建土地權益維護聯盟[39]，有的認為應將農地發展權引入農村土地權利體系[40]，建議將土地使用權入股納入土地征收補償方式的選項[41]。

1.2.3 土地制度中的政府行為 不少研究關注政府用地行為，討論土地出讓行為對地方工業化和城鎮化的影響[42]，考察地方政府競相增加土地出讓面積、降低地價的底線競爭行為[43]，描述以中國式城市建設投融資中的“土地融資—城市基礎設施投資”間正反饋關系[44]。有研究發現政府的土地出讓金支出一定程度上弱化了對公共服務和社會保障等方面投入[45]，也有研究指出各地在實現城市化過程中還需繼續發揮土地財政的正向歷史功效[46]。

1.2.4 土地制度改革的機制設計 有研究概括了農地“還權賦能”的基本思路[47]，指出城鄉發展一體化要以保障農民公平分享土地增值收益為重點，加快構建用途管制、權能平等、增值共享的城鄉統一建設用地市場[48]；應建立一個政府、企業和農民合作共贏的機制[49]；進行第三次土地制度改革，改革征地制度，建立農地發展權，改革集體建設用地交易制度，建立城鄉統一的建設用地市場[50]；劃定土地管理的數量、質量和生態“三條紅線”是實現土地資源集中統一管理的基礎[51]；構建農民、政府、企業各主體之間利益均衡的建設用地制度框架[52]。

2 國外重點問題研究進展

2.1 土地市場

國外土地市場研究主要圍繞以下4個方面展開：一是土地供應策略研究。基于空間經濟學建立的土地供需平衡模型可以為政府制定規劃和用途管制提供技術支撐，如基于空間經濟學建立的土地供需平衡模型——“綜合性空間資產評估模型”和“空間多標準分析模型”[53-54]；土地所有權置換可為建立更具彈性的土地供應制度提供支持[55]。二是土地價格波動機制研究。成熟土地市場的地價波動與建筑許可證和分區調整的獨立審查[56]、宏觀經濟環境[57]以及政府和個人簽訂的土地契約等因素密切相關。三是土地市場與產權安排研究。處于轉型期的國家如果單純將土地所有權界定于私人，會由于產權制度不健全而導致高額的土地交易成本[58]，政府公共投資則可以減輕土地產權有限流動性所帶來的風險[59]。四是中國土地市場與政府規制研究。中國的土地市場具有市場組織和政府干預的雙重屬性[60]，土地利用規劃是輔助市場運行的最有效工具[61]，可有效緩解市場失靈現象，但由于政府規制的成本高于市場調整的成本[62]，所以地方政府的規制常伴隨低地價引資下的盲目競爭等負效應[63]。

2.2 土地制度

國外土地制度研究主要集中在以下4個方面：一是土地制度對其他領域的影響。如土地制度與政治風險、減貧、環境和性別、人口遷移、區域不平衡之間的關系[64-69]。二是土地征收。包括土地征收中的磋商和評議程序[70]，跨國大規模土地征收的地理環境[71]，以及如何補償以提高整體效率[72]。三是對土地制度歷史根源的研究。如1883—2007年德國的土地制度[73]，美國土地使用制度的歷史根源[74]，以及近幾十年來美國農村土地所有權的“金融化”[75]。四是對中國土地制度各方面的研究。如關于產權“可信論”的研究[76]，關于土地調整的“沒收風險效應”[77]，關于土地產權不穩定性與農村勞動力轉移的關系[78]，也有研究探討土地開發與城市化的關系[79-80]，以及對當前中國土地利用關鍵政策問題的梳理[60]。

3 國內外重點問題對比

國外學者對土地市場的研究已經逐漸從完全市場理論向不完全市場理論過渡，并且已經有不少學者提出依靠國家理論和制度安排來提高市場運行效率，這從方法論和研究視角上為新古典占優的市場分析帶來了新“氣息”。另外，包括中國在內的轉型發展中國家的土地市場問題，由于其制度和市場的共有性特質而備受關注。相對而言，國內學者仍將經濟發展和城鎮化建設作為土地市場的前置條件，所以分析市場中價格表現和參與主體行為，以及市場與宏觀經濟環境的研究成果較多。農村土地市場問題成為新制度經濟學研究的重要領域，但目前仍以產權學派的研究成果為主導，系統運用組織理論和合約理論來解釋現狀并提出改革方向的論文仍然很少。

國內外土地制度研究都關注土地產權、土地征收以及政府行為等話題，但選題角度有所差異。國內研究者多是問題導向，即從實際工作中存在的問題出發，開展調研，進行理論或實證方面的探討，以尋求解決矛盾、“改造世界”居多。國外學者多是理論導向，側重于從歷史資料、田野調查和數據中總結出規律性、概括性的判斷或命題，關注土地產權制度影響其他領域的內在機制，以求真、“認識世界”居多。另外，已有國外學者開始關注長時段的土地制度歷史變遷，國內學者也有嘗試，國內的這類研究將會越來越多。研究方法上，雖然分析深淺程度不易，但總體上國內外學者在資料收集、理論準備、分析工具等方面有一定的相似性，反映出逐步趨同的跡象。

4 2015年研究展望

4.1 主要科技需求

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次以國家意志的形式突出強調了市場在資源配置中的決定性作用以及農村土地制度改革等內容，如賦予農民更多財產權利、健全土地用途管制制度，同時允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制前提下出讓、租賃和入股，與國有土地同等入市、“同權同價”，進行征地制度改革等。中共十八屆四中全會審議通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。此外，2013年以來國務院不斷推進不動產統一登記制度建設；2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。由此可見，中國的土地市場和制度改革已經進入國家意志推動的機制設計階段，這種形式不同于以往的“摸著石頭過河”這種誘致性的制度探索，是以頂層設計取代容錯試錯式的一種全新改革思路。這勢必需要在經濟發展新常態背景下，正視目前城鄉土地市場存在的一系列難題（如城鄉土地發展權失衡、土地財政引致的區域產業結構同質化以及土地供應市場機制薄弱等），據此設計更具可行性的治理結構，同時確定激勵相容的制度安排。這就需要將改革方向與現有法律法規相銜接，與具體土地政策相配套，這也將成為未來政策研究的重要內容。土地制度改革試點成果總結和效果評估等將是未來實證研究的重要方向。此外，國內學者可能會更多地關注土地制度作為經濟發展的內生變量本身的形成，土地制度的歷史變遷，以及土地制度對其他領域的影響成效和影響機制等問題。

4.2 重點問題研究

結合國家主要科技需求，展望2015年土地市場的研究重點，可歸納為：通過機制設計來建立農村建設用地供應的激勵相容治理結構；以風險偏誤、逆向選擇、前景理論和心理核算等行為經濟學方法來研究農村土地流轉中微觀參與主體的行為；應用委托—代理等博弈論模型來研究政府供地行為和土地財政問題。土地制度的重點可歸納為：落實中共十一屆三中、四中全會的總體部署，進行城鄉統一建設用地市場制度、征地制度改革、土地立法和執法、土地流轉、確權頒證和推進土地適度規模經營等方面的制度設計和政策評估。

4.3 《中國土地科學》重點方向關注

（1）運用空間經濟學技術手段來為土地供應控制和執行中的治理結構創新提供技術支撐。（2）國有建設用地供應與可能出現的集體建設用地供應之間的互動機制。（3）以經濟發展和城鎮化建設為前置條件，分析市場中的價格表現以及參與主體行為。（4）運用合約理論來解釋集體建設用地市場建設的一般性問題。（5）改革實驗區以及各地試點的案例、經驗總結以及試點政策的效果評估等。

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（本文責編：郎海鷗）

Progress Review on Land Science Research in 2014 and Prospects for 2015: Sub-report on Land Market and Land Institutions

ZANG Bo1, ZHANG Qing-yong2, FENG Lei1, WANG Mei-ting2
（1. Department of Land and Real Estate Management, School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

The purpose of this paper is to summarize the research progress on land market and land institutions in 2014 and give prospect for 2015. Method of documentation was employed. The results indicate that scholars have proposed that the reasonable institutional arrangements can improve operating efficiency of the land market. Domestic scholars have mainly analyzed the price fluctuation and the participation’s behavior of land market, and the relationship between land market and macroeconomic environment. China’s rural land market issues have become important topics in the field of new institutional economics, especially the Property Theory. Foreign and domestic scholars concern about land ownership,land expropriation and government action, but the research angles are different. The conclusions show that the focuses of land market study in the future might be the governance structure of China’s rural land supply, the participation’s behavior in the process of rural land circulation from the perspective of behavioral economics, and the financial problems through the game theory, such as the principal-agent model. The focuses of land institution study might be the system design and policy evaluation of unified system for urban and rural construction land market, the reform of the land acquisition system, land legislation and enforcement, land right certification and other aspects.

land economy; land market; land institutions; research progress

F301.2

A

1001-8158（2015）02-0004-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.02.001

2015-01-29

中國人民大學科學研究基金（中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助）項目成果（10XNJ006）。

藏波（1987-），男，山西大同人，博士研究生。主要研究方向為土地經濟與政策、房地產經濟與管理。E-mail: zb2416650@163.com

豐雷（1972-），男，山東聊城人，教授，博士生導師。主要研究方向為不動產經濟、統計和計量經濟分析。E-mail: fenglei@mparuc.edu.cn