政府審計(jì)工程結(jié)決算不應(yīng)取代財(cái)政評(píng)審

摘要:當(dāng)前，為加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，有的地方政府發(fā)文要求“對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)實(shí)行全覆蓋，堅(jiān)持必審制度。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)評(píng)審預(yù)算，審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)竣工結(jié)（決）算審計(jì)，審計(jì)結(jié)果作為辦理工程結(jié)算和竣工決算的依據(jù)”。并且這一做法在各地還有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。表面上看，財(cái)政與審計(jì)的這種“兩權(quán)分離”的模式可以一前一后分工合作。但仔細(xì)分析，這種“分權(quán)”模式，在制度設(shè)計(jì)上有極大的缺陷，弊端很多，值得商榷。

一、財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督職能缺位

《預(yù)算法》就是對(duì)預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整進(jìn)行的規(guī)范。對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行決（結(jié)）算評(píng)審，是發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督管理職能的重要工作，也是各級(jí)財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性工作。“兩權(quán)分離”的制度，使財(cái)政預(yù)算管理放棄了工程決（結(jié)）算評(píng)審，放棄了國(guó)家賦予的職責(zé)，削弱財(cái)政監(jiān)督管理職能，勢(shì)必造成財(cái)政監(jiān)管職能缺位。

二、不利于結(jié)論的公正和廉政建設(shè)

審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，包括對(duì)財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論實(shí)施審計(jì)，監(jiān)督糾錯(cuò)，保證結(jié)論的公平公正。財(cái)政評(píng)審過(guò)后，審計(jì)再行使監(jiān)督職能，這種制度設(shè)計(jì)才是合理的。但由于”財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)評(píng)審預(yù)算，審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)竣工結(jié)（決）算審計(jì)，審計(jì)結(jié)果作為辦理工程結(jié)算和竣工決算的依據(jù)”，這就必然使審計(jì)結(jié)論成為終審結(jié)論，這種制度設(shè)計(jì)在不能對(duì)審計(jì)結(jié)論實(shí)施二次監(jiān)督的情況下，能保證審計(jì)決定的正確性？如果審計(jì)結(jié)論有錯(cuò)，難道只能將錯(cuò)就錯(cuò)？如財(cái)政失去了應(yīng)有的監(jiān)督，只是照單付費(fèi)？例如，審計(jì)機(jī)關(guān)作為業(yè)主單位修建辦公樓，財(cái)政預(yù)算1000萬(wàn)元，而審計(jì)機(jī)關(guān)的結(jié)算結(jié)論是1500萬(wàn)元，財(cái)政部門(mén)是不是應(yīng)該直接認(rèn)撥1500萬(wàn)？可不可以？顯然是不合理的！它不能從制度上保證審計(jì)結(jié)論的公平公正。同時(shí)，不利于降低制度的廉政風(fēng)險(xiǎn)，不利于從制度層面鏟除腐敗滋生蔓延的土壤和條件，形成有效預(yù)防腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制。因?yàn)槭聦?shí)上，工程建設(shè)項(xiàng)目與一般的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，財(cái)政對(duì)項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，從預(yù)算到?jīng)Q算（工程項(xiàng)目涉及結(jié)算），是一個(gè)完整的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，包括預(yù)算、追加減預(yù)算（工程項(xiàng)目涉及變更等調(diào)整預(yù)算）、決算、決算批復(fù)，向本級(jí)人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。但對(duì)工程結(jié)決算，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作前置，一次終審，財(cái)政付費(fèi)模式，實(shí)質(zhì)上由審計(jì)機(jī)關(guān)取代了財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)工程項(xiàng)目的預(yù)算追加減職能，審計(jì)機(jī)關(guān)變成了工程項(xiàng)目財(cái)政機(jī)關(guān)，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員！也實(shí)質(zhì)上賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)的絕對(duì)權(quán)力，這是制度設(shè)計(jì)的缺陷。失去監(jiān)督的絕對(duì)的權(quán)力自然不利于結(jié)論的公正和廉政建設(shè)。

三、混淆了財(cái)政評(píng)審與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系

“兩權(quán)分離”的制度模式，割裂了財(cái)政評(píng)審與審計(jì)監(jiān)督關(guān)系，是對(duì)二者關(guān)系的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

財(cái)政投資評(píng)審作為財(cái)政預(yù)算管理固有的內(nèi)在鏈條，依據(jù)《預(yù)算法》賦予的財(cái)政職能，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算、決（結(jié)）算審核，為財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化水平提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支撐與服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)。其評(píng)審結(jié)論是財(cái)政行政管理單位核撥款項(xiàng)、辦理結(jié)算、批復(fù)工程竣工財(cái)務(wù)決算和交付資產(chǎn)的重要依據(jù)。財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門(mén)收回原委托建設(shè)銀行代行的基本建設(shè)資金監(jiān)管職能后于1998年逐步成立的機(jī)構(gòu)，是為政府投資把關(guān)的重要機(jī)構(gòu)。目前，為加強(qiáng)政府投資管理，審計(jì)部門(mén)也專(zhuān)門(mén)內(nèi)設(shè)基建工程審計(jì)機(jī)構(gòu)。但二者不可等同，更不可相互替代，它們有著各自應(yīng)行使的職能。簡(jiǎn)言之，財(cái)政是管理部門(mén)，審計(jì)是監(jiān)督部門(mén)，財(cái)政評(píng)審是事前管理，內(nèi)部監(jiān)督，而審計(jì)是事后監(jiān)督、外部監(jiān)督。職能的差異和評(píng)審工作特有的專(zhuān)業(yè)性導(dǎo)致了二者的工作重點(diǎn)、方式、方法的區(qū)別。即使現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)為了及時(shí)取證，提高審計(jì)質(zhì)量，實(shí)施“全過(guò)程審計(jì)”，對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的全過(guò)程及時(shí)監(jiān)督，但其本身實(shí)質(zhì)也是事后審計(jì)，須在財(cái)政執(zhí)行預(yù)算管理后行使審計(jì)監(jiān)督，而不是審計(jì)代替預(yù)算管理。

四、工程結(jié)決算應(yīng)互相監(jiān)督形成合力

“兩權(quán)分離”的模式的形成，原因是多方面的。有地方領(lǐng)導(dǎo)的觀念問(wèn)題，也有財(cái)政部門(mén)、部門(mén)的原因，如有的財(cái)政部門(mén)由于人手少、怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，不能、不愿正常開(kāi)展項(xiàng)目決算評(píng)審工作。但無(wú)論什么原因，作為一種制度設(shè)計(jì)，必須科學(xué)合理，財(cái)政部門(mén)也要敢于擔(dān)當(dāng)，不越位，不缺位，現(xiàn)在實(shí)施新預(yù)算法，財(cái)政越來(lái)越注重預(yù)算編制的科學(xué)規(guī)范性和績(jī)效評(píng)價(jià)，工程決（結(jié)）算更不應(yīng)成為財(cái)政預(yù)算管理的盲區(qū)。一種合理的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該是這樣的：“財(cái)政投資項(xiàng)目竣工決算未經(jīng)財(cái)政部門(mén)評(píng)審的，財(cái)政部門(mén)不得下達(dá)項(xiàng)目竣工決算批復(fù)。審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政投資評(píng)審結(jié)果依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。經(jīng)政府批準(zhǔn)納入當(dāng)年審計(jì)計(jì)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，審計(jì)結(jié)論可作為財(cái)政部門(mén)批復(fù)決算和轉(zhuǎn)增固定資產(chǎn)依據(jù)。”這里強(qiáng)調(diào)“可以”，而不是“必須”，這是任意性的選擇而不是強(qiáng)制性的義務(wù)。工程決（結(jié)）算如符合會(huì)計(jì)法的規(guī)定，當(dāng)審計(jì)部門(mén)已經(jīng)作出的檢查結(jié)論能夠滿(mǎn)足財(cái)政部門(mén)履行職責(zé)需要時(shí)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加以利用，避免重復(fù)查賬。前提也是能滿(mǎn)足履行職責(zé)需要，而不是武斷地以“審計(jì)結(jié)果作為辦理工程結(jié)算和竣工決算的依據(jù)”。財(cái)政評(píng)審和審計(jì)都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，財(cái)政評(píng)審與審計(jì)之間，不存在職能交叉、重復(fù)和矛盾，也不存在替代性和排他性的問(wèn)題。兩者應(yīng)在各自的職能范圍內(nèi)積極發(fā)揮效應(yīng)，協(xié)調(diào)發(fā)展共同建立科學(xué)、合理的政府投資監(jiān)督管理體體系，真正規(guī)范公共投資支出監(jiān)督管理行為，發(fā)揮財(cái)政投資最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。