測繪事業(yè)單位績效指標(biāo)體系建設(shè)探析

湖北省測繪地理信息局 吳雪漫

預(yù)算績效管理是實現(xiàn)政府績效管理的第一步，也是實現(xiàn)財政科學(xué)化精細(xì)化的必經(jīng)之路。同時，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，也需要通過績效評估，對政府及事業(yè)單位的職能履行，績效目標(biāo)任務(wù)完成情況及效果進(jìn)行評價。這種績效評估有助于進(jìn)一步改進(jìn)政府工作、降低行政費用消耗、提高政府效能。因此，加強(qiáng)預(yù)算績效管理能夠改進(jìn)預(yù)算支出效率，優(yōu)化配置財政資源，提高政府服務(wù)及公共產(chǎn)品的質(zhì)量。

一、現(xiàn)狀分析與存在的問題

許多預(yù)算單位已經(jīng)在預(yù)算績效管理工作中積極探索，對預(yù)算績效管理的實施取得了初步的經(jīng)驗。預(yù)算績效管理組織機(jī)構(gòu)及相應(yīng)制度已經(jīng)初步建立，績效評價的實施范圍正在逐步擴(kuò)大，財政資金使用效益有了明顯提高。同時各級預(yù)算單位對預(yù)算的責(zé)任意識及管理過程中的結(jié)果導(dǎo)向意識已經(jīng)確立，為將來預(yù)算績效管理的全面實施奠定了基礎(chǔ)。

但預(yù)算績效管理還談不上達(dá)到了完善的程度，還存在法規(guī)體系尚未健全、工作規(guī)劃尚不同一、管理制度有待完善、績效理念有待深化、評價主體單一等現(xiàn)象。有些部門和單位還一定程度上存在“重分配和支出、輕管理和績效”的思想，這種對績效管理的輕視會在將來阻礙績效管理的進(jìn)一步深化。在績效評價主體上，目前第三方主體評價還不多，這在一定程度上可能會妨礙績效評價的公信力和權(quán)威性。管理制度體系仍待完善，需具體細(xì)化相關(guān)辦法，加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的保障支撐。

二、績效管理實踐探索及意義

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民眾對公共服務(wù)質(zhì)量有著更高的要求，這就要求政府必須提高管理能力，利用有限的預(yù)算資源提供更多更好的公共產(chǎn)品與服務(wù)。績效管理正是政府提升管理能力的最重要的手段。正因為此，黨的十六屆三中全會、十七屆二中、五中全會相繼對預(yù)算績效管理工作做出重要部署。

預(yù)算績效管理不僅要求預(yù)算單位更好地履行相應(yīng)政府職能，更要求預(yù)算單位公開預(yù)算工作信息，促進(jìn)政府部門更好地利用資金資源，提高工作效率改善決策管理和服務(wù)水平，提升公共產(chǎn)品和社會服務(wù)的質(zhì)量，轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府執(zhí)行力和公信力。因此，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，不僅能夠提高政府工作效率，更有助于建設(shè)透明型政府。

加強(qiáng)預(yù)算績效管理也是實現(xiàn)財政科學(xué)化精細(xì)化的必經(jīng)之路。財政工作的科學(xué)化和精細(xì)化就必然要求在編制預(yù)算時設(shè)定預(yù)算的目標(biāo)，即績效目標(biāo)。在財政運行過程中實施績效監(jiān)控，在財政決算后實施結(jié)果問責(zé)。通過將預(yù)算安排和績效評價的有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)對有限財政資源的科學(xué)配置，不僅能夠緩解財政收支緊張的矛盾，還能夠提高財政資金的使用效率。

加強(qiáng)預(yù)算績效管理也有助于財政改革發(fā)展。預(yù)算績效管理將促進(jìn)預(yù)算單位提高提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的效率，使財政工作的關(guān)注重點從財政資金的分配轉(zhuǎn)向財政資金的使用效果，符合我國財政改革的發(fā)展方向。

三、預(yù)算績效管理在測繪事業(yè)單位的應(yīng)用

(一)績效目標(biāo)是績效管理工作的核心，建立體現(xiàn)事業(yè)發(fā)展和單位特點的目標(biāo)，且具備合理性和可操作性，是實現(xiàn)預(yù)算績效管理工作的第一步

對測繪事業(yè)單位而言，應(yīng)結(jié)合預(yù)算資金需求和相關(guān)項目的業(yè)務(wù)容量，制定中長期目標(biāo)和年度目標(biāo)。中長期目標(biāo)主要是對單位3—5年的長期事業(yè)規(guī)劃的描述，屬于宏觀范疇。年度目標(biāo)主要是中長期規(guī)劃的具體分解和工作部署，盡可能使用量化的數(shù)據(jù)。

(二)預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建不僅要建立在預(yù)算績效評價管理總體目標(biāo)上，還要和預(yù)算單位自身的發(fā)展相適應(yīng)

結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行情況，將績效管理重點內(nèi)容細(xì)化分解成投入、過程、產(chǎn)出、效益四個一級指標(biāo)，項目立項、資金落實、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理、項目產(chǎn)出、項目效益六個二級指標(biāo)，項目立項規(guī)范性、績效目標(biāo)合理性、績效指標(biāo)明確性、資金到位率等二十個三級指標(biāo)，并通過專家打分的方式確定每個指標(biāo)的權(quán)重。一級指標(biāo)采用省財政廳相關(guān)文件的建議以及評價小組的實際經(jīng)驗確定權(quán)重，投入、過程、產(chǎn)出、效益分別占15%、30%、25%、30%。二、三級指標(biāo)權(quán)重由專家評價組依據(jù)各指標(biāo)的重要性集體研究確定。設(shè)投入A的準(zhǔn)則層有n個指標(biāo)，即C1、C2····Cn，其相應(yīng)權(quán)重分別為W1、W2····Wn，且相加之和等于1。附航空航天影像制作項目指標(biāo)體系評分標(biāo)準(zhǔn)表：

一級指標(biāo)二級指標(biāo)三級指標(biāo)指標(biāo)說明評分標(biāo)準(zhǔn)項目立項規(guī)范性評價要點：①項目是否按照規(guī)定的程序申請設(shè)立；②所提交的文件、材料是否符合相關(guān)要求；③事前是否已經(jīng)過必要的可行性研究、專家論證、風(fēng)險評估、集體決策等。評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目能按照規(guī)定程序設(shè)立，提交材料完全符合要求，事前已通過可行性研究、專家論證、風(fēng)險評估和集體決策0分：項目不能按照規(guī)定程序設(shè)立，提交材料不符合要求，事前未通過可行性研究、專家論證、風(fēng)險評估和集體決策投入項目立項績效目標(biāo)合理性評價要點：①是否符合國家相關(guān)法律法規(guī)、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和黨委政府決策；②是否與項目實施單位或委托單位職責(zé)密切相關(guān)；③項目是否為促進(jìn)事業(yè)發(fā)展所必需；④項目預(yù)期產(chǎn)出效益和效果是否符合正常的業(yè)績水平。評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目績效目標(biāo)能體現(xiàn)國家相關(guān)法律法規(guī)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，與項目實施單位職責(zé)高度相關(guān)，預(yù)期產(chǎn)出效益符合正常業(yè)績水平0分：項目績效目標(biāo)不能體現(xiàn)國家相關(guān)法律法規(guī)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，與項目實施單位職責(zé)不相關(guān)，預(yù)期產(chǎn)出效益不符合正常業(yè)績水平

績效指標(biāo)明確性評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目資金實際到位率與計劃相同或提前80分：項目資金實際到位率比計劃落后20%及以內(nèi)60分：項目資金實際到位率比計劃落后40%及以內(nèi)0分：項目資金實際到位率比計劃落后40%以上評價要點：①項目績效目標(biāo)是否被分解為具體的績效指標(biāo)；②是否通過清晰、可衡量的指標(biāo)值予以體現(xiàn)；③指標(biāo)是否與項目年度任務(wù)或計劃相對應(yīng)；④是否與預(yù)算確定的項目投資額或資金量相匹配。評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目績效目標(biāo)能細(xì)化為具體績效指標(biāo)，能通過通過清晰、可衡量的指標(biāo)值予以體現(xiàn)，能與項目年度任務(wù)數(shù)對應(yīng)，并能與預(yù)算確定的項目投資額或資金量相匹配0分：項目績效目標(biāo)不能細(xì)化為具體績效指標(biāo)，不能通過通過清晰、可衡量的指標(biāo)值予以體現(xiàn)，不能與項目年度任務(wù)數(shù)對應(yīng)，也不能與預(yù)算確定的項目投資額或資金量相匹配資金到位率資金落實評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目到位及時率與計劃相同或提前80分：項目到位及時率比計劃落后20%及以內(nèi)60分：項目到位及時率比計劃落后40%及以內(nèi)0分：項目到位及時率比計劃落后40%以上管理制度健全性評價要點：①是否已制定或具有相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理制度；②業(yè)務(wù)管理制度是否合法、合規(guī)、完整。到位及時率到位及時率=（及時到位資金/應(yīng)到位資金）×100%。評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：制定或具有完全合法、合規(guī)、完整的業(yè)務(wù)管理制度80分：制定或具有較完全合法、合規(guī)、完整的業(yè)務(wù)管理制度60分：制定或具有部分合法、合規(guī)、完整的業(yè)務(wù)管理制度0分：未制定或不具有合法、合規(guī)、完整的業(yè)務(wù)管理制度資金到位率=（實際到位資金/計劃投入資金）×100%。過程業(yè)務(wù)管理制度執(zhí)行有效性評價要點：①是否遵守相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)管理規(guī)定；②項目調(diào)整及支出調(diào)整手續(xù)是否完備；③項目合同書、驗收報告、技術(shù)鑒定等資料是否齊全并及時歸檔；④項目實施的人員條件、場地設(shè)備、信息支撐等是否落實到位。評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：業(yè)務(wù)管理制度執(zhí)行效率很高80分：業(yè)務(wù)管理制度執(zhí)行效率較高60分：業(yè)務(wù)管理制度執(zhí)行效率一般0分：業(yè)務(wù)管理制度執(zhí)行效率差

項目質(zhì)量可控性評價要點：①是否已制定或具有相應(yīng)的項目質(zhì)量要求或標(biāo)準(zhǔn)；②是否采取了相應(yīng)的項目質(zhì)量檢查、驗收等必需的控制措施或手段。評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目質(zhì)量達(dá)到預(yù)定要求或超過預(yù)定80分：項目質(zhì)量達(dá)比預(yù)定要求稍差60分：項目質(zhì)量達(dá)比預(yù)定要求較差0分：項目質(zhì)量達(dá)比預(yù)定要求差較多評價要點：①是否有詳細(xì)的項目資金管理辦法；②管理辦法與相關(guān)財務(wù)會計制度的一致性。管理制度健全性評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：制定了完全符合財務(wù)會計制度的項目資金管理辦法80分：制定了較完全符合財務(wù)會計制度的項目資金管理辦法60分：制定了部分符合財務(wù)會計制度的項目資金管理辦法0分：未制定符合財務(wù)會計制度的項目資金管理辦法財務(wù)管理資金使用合規(guī)性評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目沒有出現(xiàn)違法違規(guī)使用資金的情況0分：項目違法違規(guī)使用了資金財務(wù)監(jiān)控有效性評價要點：①是否符合國家各項財經(jīng)法規(guī)制度的規(guī)定；②資金撥付有無完整的審批程序和手續(xù)；③項目的重大開支是否經(jīng)過會議評估；④有無違反項目預(yù)算批復(fù)或合同規(guī)定的項目資金使用；⑤是否存在截留、擠占、挪用、虛列支出等情況。評價要點：①是否已制定或具有相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制；②是否采取了相應(yīng)的財務(wù)檢查等必要的監(jiān)控措施或手段。評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：制定并采取相應(yīng)監(jiān)控機(jī)制和措施0分：未制定并采取相應(yīng)監(jiān)控機(jī)制和措施實際完成率項目產(chǎn)出評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目實際完成率完全能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求80分：項目實際完成率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求80%及以上60分：項目實際完成率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求60%及以上0分：項目實際完成率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求60%以下①影像測繪面積18.6萬平方公里完成率100%②湖北省影像地圖（四全開）1幅完成率100%③各市、州影像地圖（雙全開）13幅完成率100%④省直管縣級行政單位4幅（單全開）完成率100%產(chǎn)出完成及時率完成及時率=[（計劃完成時間-實際完成時間）/計劃完成時間]×100%。評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目完成及時率完全能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求80分：項目完成及時率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求80%及以上60分：項目完成及時率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求60%及以上0分：項目完成及時率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求60%以下

質(zhì)量達(dá)標(biāo)率評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目質(zhì)量達(dá)標(biāo)率完全能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求80分：項目質(zhì)量達(dá)標(biāo)率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求80%及以上60分：項目質(zhì)量達(dá)標(biāo)率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求60%及以上0分：項目質(zhì)量達(dá)標(biāo)率能達(dá)到項目預(yù)定目標(biāo)要求60%以下①影像掃描質(zhì)量質(zhì)檢達(dá)標(biāo)率100%②參數(shù)文件質(zhì)檢達(dá)標(biāo)率100%③定向結(jié)果及加密中誤差質(zhì)檢達(dá)標(biāo)率100%④影像匹配結(jié)果質(zhì)檢達(dá)標(biāo)率100%⑤影像成果省測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站驗收達(dá)標(biāo)率100%成本節(jié)約率評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目成本較低或適當(dāng)80分：項目成本高于預(yù)定20%及以內(nèi)60分：項目成本高于預(yù)定40%及以內(nèi)0分：項目成本高于預(yù)定40%以上成本節(jié)約率=[（計劃成本-實際成本）/計劃成本]×100%。社會效益①航空航天影像成果推廣②促進(jìn)測繪信息化生產(chǎn)③為政府部門規(guī)劃決策提供資料評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目實施對社會發(fā)展帶來極大影響80分：項目實施對社會發(fā)展帶來較大影響60分：項目實施對社會發(fā)展帶來一般影響0分：項目實施未對社會發(fā)展帶來影響效益項目效益生態(tài)效益①反映地表覆蓋的自然地理②項目加強(qiáng)環(huán)境管理的效果評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目實施對生態(tài)效應(yīng)帶來極大影響80分：項目實施對生態(tài)效應(yīng)帶來較大影響60分：項目實施對生態(tài)效應(yīng)帶來一般影響0分：項目實施未對生態(tài)效應(yīng)帶來影響可持續(xù)影響①航空航天影像數(shù)據(jù)的可持續(xù)利用②實現(xiàn)航空航天影像數(shù)據(jù)共享③航空航天影像地圖與普通地圖比較的創(chuàng)新能力評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目后續(xù)運行帶來極大可持續(xù)影響80分：項目后續(xù)運行帶來較大可持續(xù)影響60分：項目后續(xù)運行帶來一般可持續(xù)影響0分：項目后續(xù)運行未帶來可持續(xù)影響

社會公眾或服務(wù)對象滿意度服務(wù)對象滿意度評分標(biāo)準(zhǔn)：100分：項目覆蓋的全部社會公眾非常滿意80分：項目覆蓋的大部分社會公眾基本滿意60分：項目覆蓋的部分社會公眾基本滿意0分：項目覆蓋的大部分社會公眾不滿意

(三)基于部門社會公益性的本質(zhì)屬性，在評價過程中采取了如下方法

1、績效指標(biāo)打分法

評價團(tuán)隊借鑒財政部2014年項目支出績效評價共性指標(biāo)體系框架，結(jié)合“群體”項目的現(xiàn)實特點與行業(yè)特征，構(gòu)造部分特性指標(biāo)，再在2013年績效評價的基礎(chǔ)上合理調(diào)整指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)而根據(jù)項目特點進(jìn)行打分，最后得出分值所處的等級，形成績效評價結(jié)果。

2、簡單評分法

對能夠取得標(biāo)準(zhǔn)值的指標(biāo)，采用簡單評分法，即：

指標(biāo)評分值

3、比較法

將績效目標(biāo)與可比對象相比較，分析績效目標(biāo)的實現(xiàn)狀況。可比對象可以是預(yù)定績效、類似地區(qū)、類似部門及過去年度。

(1)預(yù)定與效果比較法。通過比較預(yù)算單位實際支出與預(yù)算目標(biāo)來評價支出績效。

(2)歷史動態(tài)比較法。將被評價單位項目或技術(shù)與之前年度對比，比較預(yù)算支出所產(chǎn)生的效益與進(jìn)步。

(3)橫向比較法。通過與類似地區(qū)、類似部門的支出項目相比較來判斷支出績效。

4、成本效益分析法

由評價專家對比分析預(yù)算單位的支出與效益，來考察績效目標(biāo)的完成情況

5、公眾評判法

通過若干相關(guān)領(lǐng)域的專家對預(yù)算指標(biāo)體系進(jìn)行分析，給予不同指標(biāo)權(quán)重，同時評價團(tuán)隊設(shè)計針對支出項目的調(diào)查問卷，征詢公眾意見，最后匯總各方面意見實現(xiàn)評價的方法。

(四)現(xiàn)階段，測繪部門的預(yù)算績效管理工作缺乏完備的事前、事中考評機(jī)制

對財政支出績效評價一般是在項目結(jié)束后的事后績效評價，事前分析論證、事中跟蹤監(jiān)控機(jī)制的缺失難以保證項目支出效率的穩(wěn)固提升。今后需要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)從投入、過程到產(chǎn)出全過程管理。同時，需要重視結(jié)果應(yīng)用方面，要加強(qiáng)項目應(yīng)用方面的大眾推廣度，面向市場，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益。

四、結(jié)束語

全面預(yù)算和績效管理的有機(jī)結(jié)合將是財政體制改革的長期目標(biāo)。測繪部門預(yù)算績效評價考評體系必須以此為基礎(chǔ)，并通過漸進(jìn)修訂實現(xiàn)對預(yù)算績效管理的不斷提升完善。通過對以測繪單位為代表的部門預(yù)算實施績效管理，將有助于實施“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效預(yù)算管理，實現(xiàn)高績效政府支出管理體系。

[1]董艷秋,于紹強(qiáng),劉遠(yuǎn).水工環(huán)地質(zhì)科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算績效評價管理實踐探析[J].財務(wù)與會計，2014，(1)：62-63

[2]謝東東.預(yù)算績效管理在事業(yè)單位中應(yīng)用的探討[J].商業(yè)會計，2014，(16)：123-125

[3]中央人民政府網(wǎng)站.預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）.http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/30/content_2253898.htm