推進湖北城鎮化發展的財政思考

華中師范大學 李亞娟 張宏哲

與全國其他地方一樣，湖北城鎮化是在政府主導下開展的，財政政策對城鎮化的激勵引導作用明顯，政府財政汲取能力對城鎮化建設水平和質量影響深遠。但是由于城鎮化建設與規模過于超前，造成資金籌措困境和過大財政壓力，湖北幾乎所有的地方政府都存在嚴重的財政缺口，如何有效解決城鎮化進程中的財政約束問題是我們必須解決的問題?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020年）》指出“加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制?！笨梢哉f，在中國未來一段時間多重挑戰與機遇并存的時代背景下，城鎮化紅利將有力支撐我國，特別是湖北在重要戰略機遇期甚至更長時間內的持續發展，因此必須完善財政體制，調整收支結構，充分發揮財政對城鎮化的持續拉動作用。

關于城鎮化發展和財政規模相關性問題的討論中，比較有代表性的有：郭馳（2005）、薛虹（2007）、孟翠蓮（2010）和孫文基（2011）指出現行財政推動城鎮化發展過程中存在財政收入渠道和財政支出結構不合理等問題，并建議通過拓展融資渠道、優化支出結構、提高財政資金使用效率等方式促進城鎮化可持續發展。歐勝彬等（2014）研究了城鎮化進程中的土地財政問題。王建威等（2012）運用“協同創新”理論視角，實證研究了福建省財政金融創新對城鎮化的支持效率。余紅艷（2008）和劉昊（2013）分別從實證角度分析并表明了我國財政收入、財政支出和城鎮化之間存在著長期的協整關系。而本文以湖北省為例，分析了湖北財政在促進城鎮化建設過程中的問題，并提出了相應的對策建議。

一、財政規模與城鎮化建設的關系

財政與城鎮化之間相互關聯，城鎮化建設可以促進經濟發展和財政收入增加，同時又對財政提出新要求，具體表現在以下兩個方面：

一方面，城鎮化進程可以促進財政收入增加和財政支出結構優化。城鎮化進程可以通過“經濟總量擴張”和“經濟結構升級”兩個方面促進經濟發展和財稅收入：在經濟總量擴張方面，城鎮化進程促進并完善了基礎設施建設，從而帶動相關產業的快速發展，同時，通過發揮資金、技術、人才及產業的聚集效應，推動了經濟的長期增長，促進投資和消費需求的提高，促進經濟的長期持續發展和財政收入的不斷增加；在經濟結構升級方面，城鎮化促進產業不斷由附加值較低的第一產業向附加值較高的第二和第三產業轉移，使產業結構不斷優化升級，促進財政支出規模和結構的優化，有利于現代產業的發展。

另一方面，政府可運用財政政策等手段促進城鎮化發展。城鎮化發展要求政府不斷增加財政支出。隨著湖北城鎮化建設的進一步推進，對財政政策和管理提出了新要求：由于城鎮化規模與建設較為超前，造成很大財政壓力，要求政府不斷創新財政收入的融資渠道，調整優化財政支出結構，提高政府資金使用效率。因此，湖北政府必須進一步完善財政政策，實現財政與城鎮化建設之間的良性循環。

二、湖北現行財政政策推動城鎮化建設方面的問題

如圖1所示，當前我國的城鎮化水平正處于第一拐點之后的經濟快速發展階段，我國的城鎮化率已經從1998年的33.35%增長到了2014年的54.77%。湖北省的城鎮化建設進度更是突飛猛進，城鎮化率從1998年的31.71%增長到了2014年的55.67%。按照我國75%的城鎮化率目標，未來將有3.5億左右農業人口轉入城市，1.5億左右的半城鎮化人口繼續城鎮化。按照湖北省城鎮化與城鎮發展戰略目標（2010-2030），湖北2030年將實現66%的城鎮化目標，在2012年基礎上將繼續吸引934萬人口進入城市，城鎮總人口將超過4000萬。

圖1：湖北城鎮化水平（1978-2014）

根據調查，湖北城鎮建設已經初步形成特大中心城市（1座，武漢）、區域中心城市（宜昌和襄陽，副省級中心）、中心城區（地級市中心城區，9座）、重點鎮和新型社區“五位一體”的網狀結構城鎮體系。城鎮化發展的動力主要來自市場和政府兩個方面，市場在資源配置中起基礎性作用，政府通過財政支出為城鎮建設提供公共產品和服務。但由于管理體制及指導思想等方面的原因，財政在推動城鎮化過程中還存在一些問題。

(一)財政收入渠道不合理

城鎮化過程需要大量的財政資金投入，但在現行分稅制體制下，75%的財權拿到了上面，只有25%的財權留給了地方，財權財力上移，造成地方財政資金不足。由于對各級政府事權法律規定的模糊性以及行政垂直管理制度的權威性，本應是上級政府的責任被強制性的全部或部分轉嫁攤派給下級政府，導致基層政府壓力越來越大。這造成地方政府之間財權與事權不對稱，使得地方政府獲取收入的能力受到了很大的抑制，導致城鎮化建設資金不足，迫使地方政府通過出讓土地和向銀行借款等方式融資，這使地方經濟面臨很大的風險。表1反應了2013年湖北各個地區的財政赤字狀況，十堰、荊州、黃岡和隨州的財政赤字占其財政收入的比重超過200%。

表1：湖北各地區地方財政收入與支出（2013） 單位：億元

注：數據來源于wind數據庫

(二)財政支出結構不合理

湖北在城鎮化進程中，財政支出結構不合理，不利于湖北城鎮化建設的可持續發展，具體表現在以下幾方面：

1、注重硬件建設,忽視軟件和環境建設

湖北各地盲目追求城鎮建設規模，城鎮建設攤大餅趨勢明顯，而政府基本公共服務建設滯后，造成部分社區人口集聚較少，出現只見房子不見人的鬼城現象。城鎮規模擴大加大城鎮環境承載能力和公共服務體系壓力，湖北大部分城市處于重度污染，且在就業服務、醫療、養老、教育、住房等基本公共服務和公共事業以及交通、水電等方面的基礎設施供應方面的開支不足，影響人們的生活質量。

2、產業支撐不足

湖北各地區特別是縣域經濟，產業發展基礎不強，缺乏推動人口集聚和提供政府稅收的企業或企業集群。但是部分地方官員貪大求全，把這些不適合城鎮化的區域超前城鎮化，通過土地整理和耕地變更，造成農民失業、失地、政府財政收入頓減，活力不夠，缺乏可持續發展能力。由于產業發展對稅收的支撐能力不足，加上地方政府對資本的過度競爭采取了過多的稅收優惠，地方政府財政汲取能力嚴重不足，使得湖北城鎮建設缺乏堅實的財力基礎，不可能長期寅吃卯糧，維持城鎮建設的高態勢發展。

3、社會保障體系不完善

湖北城鎮化中社會保障支出不足，對湖北城鎮化建設產生負面影響。在城鎮化建設進程中，大量農民土地被政府征用，而土地補償費和安置補助費卻比較低，這造成農民后續的生活沒有得到保障,許多農民必須進城務工。而農民工技能和文化水平較低，只能選擇工作環境和條件都很差的地方從事體力性勞動，并且拖欠農民工工資現象經常發生，農民工子女在城市的教育問題也亟待解決。

三、促進湖北城鎮化可持續發展的財政建議

(一)深化湖北各項體制改革

在城鎮化建設過程中，不斷深化以戶籍制度、財政制度、城鎮管理制度、土地流轉制度、社會保障制度、社會管理制度等一系列制度變革，消除各項制度對城鎮化發展的約束作用，理順城鄉關系，破除城鄉要素流動限制，激活社會資源，整合各類資金，從而逐步奠定城鎮建設的堅實基礎，顯著提高城鎮化水平與質量。湖北加快城鎮化發展最大的瓶頸制約在體制機制障礙，許多方面不改革就難以推進城鎮建設推進力度。要把城鎮建設與體制機制改革充分結合，加強頂層設計和統籌協調，發揮制度優勢在城鎮建設當中的重要作用。

(二)創新城鎮化資金保障機制

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出“完善財政轉移支付制度”，根據事權與財權相適應的原則，合理確定各級地方政府在教育、衛生、醫療、保險和社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制?！巴晟频胤蕉愺w系”，培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務能力，加快房地產稅和資源稅改革?！敖⒁幏锻该鞯某鞘薪ㄔO投融資機制”，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道，創新金融服務和產品，多渠道推動股權融資，提高直接融資比重。

(三)扶持企業發展

通過政府扶持一批科技含量高、企業附加值大、就業吸納能力強的龍頭企業，建設一批基本公共服務功能完善、輻射農村、連接城市的產業特色鎮或產業園區。企業的發展壯大可以帶動地方經濟的發展，增加地方政府的財政收入。通過發揮企業的積極性，減少政府在城市建設中的投入，緩解政府財政壓力。同時可以發揮政府供給公共服務的規模經濟效應，提高政府財政資金的使用效率。

(四)優化財政支出結構

城市的硬件和軟件是一個整體，兩個方面的同步發展才能促進城市整體功能的發揮。針對湖北城市建設中軟件投入不足的問題，建議在保證基礎設施投入的基礎上，注重對醫療、教育、養老、環境等軟件方面的投入。在湖北城鎮化建設進程中，要特別注重對環境的保護，創造出適宜人們工作與生活的城市環境，促進城鎮建設的健康可持續發展。同時要注重對弱勢群體的保護，加大社會保障力度，完善社會保障體系，特別關注農民工及其子女的生活和教育問題，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提到“依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加當地城鎮居民基本醫療保險”，在促進經濟發展的過程中保障社會公平，構建和諧社會。

[1]郭馳.城鎮化進程中的財稅對策[J].稅務研究，2005（12）

[2]孟翠蓮.略論財政促進城鎮化可持續發展[J].經濟研究參考，2010（65）

[3]孫文基.促進我國城鎮化發展的財政制度轉型研究[N].蘇州大學學報,2011(5)

[4]歐勝彬等.城鎮化進程中的土地財政：兩難困境與破解對策[N].華中農業大學學報（社會科學版），2014（3）

[5]薛虹等.城鎮化進程中的財稅制度創新[J].財政研究，2007（11）

[6]王建威等.城鎮化發展與財政金融支持機制協同創新的效率分析[J].上海金融，2012（6）

[7]余紅艷.城鎮化發展與財政政策相關關系的實證分析[J].統計教育，2008（11）

[8]劉昊.城鎮化發展與財政政策相關性的實證分析[J].地方財政研究，2013（4）