讓南水北調工程真正成為雙贏工程

孫昉

調取漢丹江之水緩解京津等地水資源短缺的南水北調中線工程通水在即，如何在確保“一江清水供北京”的同時，有效實現自身的循環發展和科學發展，成為擺在中線調水工程重要水源地—陜西漢中、安康、商洛等陜南三市面前的一項緊迫課題。

專家建議：建立國家級漢丹江水源地保護區，實行資源有償使用和生態補償制度，讓供水區和用水區共同受益、共同發展，使南水北調工程真正成為南北雙贏工程。

8月23日，由陜南發展研究院主辦的“漢水進京與陜南經濟發展”研討會在漢中陜西理工學院舉行。

調取漢江、丹江之水緩解北京、天津等地水資源短缺的南水北調中線工程將于今年10月正式通水，如何在確保調水水質和水量的前提下實現自身的循環發展、科學發展，成為擺在中線調水工程重要水源地—陜西的漢中、安康、商洛等陜南三市面前的一項緊迫課題。

會議上，來自陜西省和漢中、安康、商洛等三市政府相關部門的負責同志，陜南發展研究院所依托的陜西理工學院、安康學院、商洛學院的主要負責人，以及經濟、社會、文化、水利、農業、旅游、法律等領域的專家學者50余人匯聚一堂，圍繞南水北調中如何正確處理局部與全局、地方與中央、經濟發展與環境保護的關系，如何在市場經濟規則下實現“一江清水供北京”，如何正確認識漢水進京給陜南發展帶來的制約和機遇，如何在經濟基礎薄弱、生態保護任務艱巨的情況下實現陜南循環發展、科學發展等議題，從發展方向、長遠規劃、政策措施、體制機制等多個方面深入研討論證，積極建言獻策，共謀陜南發展大計。

一江清水供北京

由于受氣候特征和地理環境的影響，我國的水資源形成了“南澇北旱”的空間格局，使區域經濟社會發展和人民群眾的生產生活長期遭受嚴重影響和制約。

“早在1952年10月30日，毛主席就曾提出‘南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的設想，此后，在黨中央、國務院的領導下，科技工作者進行了大量的野外勘查和測量，在分析比較50多種方案的基礎上，形成了南水北調東線、中線和西線三條線路調水的基本方案。”陜西省決策咨詢委員會委員、陜南發展研究院學術委員會主任王圣學教授說。

南水北調是緩解中國北方水資源嚴重短缺局面的戰略性工程，是目前全世界規模最大、距離最長、受益人口最多、范圍最廣、史無前例的調水工程。東、中、西三條調水線路將與長江、淮河、黃河、海河相互連接，構建起“南北調配、東西互濟”、“四橫三縱”的水資源格局。調水工程通過跨流域的水資源合理配置，在不影響南方生態的情況下滋補北方，有效緩解我國北方水資源嚴重短缺問題，促進南北方經濟、社會與人口、資源、環境的協調發展。

2003年12月30日開工的南水北調中線工程，以位于湖北省境內的丹江口水庫為取水口，但其上游水源則是發源于陜南的漢江和丹江。其中，漢江發源于陜西省漢中市寧強縣北的米倉山，自西而東流經漢中、安康兩市13個縣（區），在安康市白河縣進入湖北省，至武漢市匯入長江。丹江為漢江支流，發源于陜西省商洛市商州區的鳳凰山東南側，流經陜南3個縣（區），經過河南，在湖北丹江口匯入漢江。丹江口水庫匯流區總面積約80000平方公里，其中62335平方公里在陜西境內，約占匯流區總面積的77.92%；年入庫水量398.2億立方米，陜西漢、丹江干流年出境水量為264.36億立方米，占丹江口入庫水量的66.39%。

南水北調中線主體工程目前已基本完工，干渠充水試驗安全平穩，計劃今年10月開始向北京、天津等19個大中城市及100多個縣市供水，真正實現“一江清水供北京”。通水后，受水區城市生活供水保證率將達到95%以上，工業供水保證率將達到90%以上，并將為受水區帶來重要的生態效益和經濟效益。

問渠哪得清如許

水質、水量能否達標是南水北調中線調水工程成敗的關鍵。漢中市副市長王春麗表示，“南水北調對陜南的發展提出了更高的要求，陜南三市在南水北調工程中肩負著光榮而艱巨的歷史重任，這一區域的生態建設決定著整個中線調水工程的水質和水量。工程實施以來，漢中市以生態、環保、綠色為目標，積極調整產業結構，不斷優化產業布局，努力確保一江清水供北京。隨著通水期的臨近，我們越發感覺到任務的艱巨。”

作為漢江的源頭城市和主要水源地，漢中市目前正在積極推進“四大戰役”和“四大工程”，也就是從2014年至2016年利用3年時間，全面開展漢江流域污染防治專項行動，大力推進以漢江流域縣城和39個鎮為重點的污水垃圾集中處理、以中心城區和平川縣城為重點的城市揚塵治理、以企業淘汰落后產能為重點的節能減排治污、以農村環境整治為重點的面源污染治理等四大戰役。同時，配套實施以城市生活飲用水水源安全、工業企業廢氣污染整治、重點區域生態保護以及加強煙花爆竹銷售、燃放管理等為主的綠水、藍天、青山、寧靜等四大工程，以保障漢江持續不間斷地足量輸出優質水源。

漢江是安康最大的資源，作為南水北調中線水源涵養地，安康擁有陜西60%左右的水資源。近年來，在治污護水方面，安康市先后出臺了《關于進一步加強入河排污口監督管理工作的通知》《關于進一步加強排污口設置審批工作的通知》等措施，對入河排污口進行逐個登記、依法監管、綜合治理，嚴厲打擊向江河私排、偷排、亂排污水等違法行為。要求漢江沿岸的排污口一律接入城市污水管網，無法接入的必須修建污水沉淀池進行過渡，不得將污水直接排入漢江，堅決保護一江清水不受污染。

據安康市南水北調辦公室副主任姚青臻介紹，安康市還相繼出臺了加強生態環境保護、漢江水質保護、山林經濟、涉水產業等一系列政策措施。將包括自然文化資源保護區、重要水源地、海拔2600米以上山地等58處1545平方公里的區域，明確劃定為禁止開發區域。

“為有源頭活水來”，商洛市從講政治的戰略高度自覺擔當歷史責任，把丹江流域綜合治理與丹江口庫區及上游水土保持和水污染防治、農村環境連片整治、陜南移民搬遷、美麗鄉村建設等相結合，加大污染治理力度，筑牢防洪保安工程，強化水源地建設、提速生態建設步伐，以農業、工業重點污染源為突破口，加快丹江沿線重要集鎮等人口聚居區生活污水處理設施建設、企業污水處理回收和畜禽養殖場綜合治理等工作。王圣學指出，“‘十一五以來，商洛市在地方財政極度困難的情況下，投入農、林、水事業的財政支出年均增幅超過50%，投入環境保護的財政支出年均增幅達70%以上，為維護、培育丹江的優良水質和豐沛水量付出了難能可貴的代價。”

“中線一期工程調水90億立方米，其中70%的水來自陜南的漢江和丹江。工程開工以來，陜南三市為保證一江清水進北京，持續不斷地實施水土保持治理，放棄了大量工業建設項目，工業化進程大大減緩。陜南人民為南水北調工程做出的巨大犧牲和貢獻，是不容忽視、必須肯定的，可以說是功不可沒。”陜西省決策咨詢委員會委員、省水利廳原廳長譚策吾強調。

調水應當有補償

陜南作為重要水源地，其生態建設與保護，不僅關乎著京津冀豫等受水地區的飲水安全，還影響著長江流域的持續發展，更決定著漢江、丹江流域的區域發展方式、發展水平，以及當地群眾的生活方式和生活水平。

按照國務院“先節水后調水，先治水后通水，先保水后用水”的要求，漢中、安康、商洛等陜南三市，面臨著嚴峻的轉變經濟發展方式和節水、保水、治污以及生態建設任務，陜南的發展也因此而遭遇了更多的制約和阻力。他們的發展方式轉型之路、生態環境保護之路，與送水進京之路相比，可能將會更加漫長、更為艱巨。

在為確保供水安全而進行的發展轉型和生態保護過程中，陜南地區工業發展受限、就業壓力增大、城鄉居民和財稅收入銳減，而投入水污染防治、垃圾處理、水土保持、森林管護、開發移民等方面的資金需求卻不斷加大。王圣學舉例介紹道，“漢中市為了保護水源地生態環境，近年來關停并轉了一大批能夠拉動經濟，但有可能帶來污染、影響漢江水質的化肥、冶金、礦產采選、黃姜、醫藥化工等企業，工業總產值、利稅都受到了不小的影響。商洛市自2008年以來，相繼實施了亨豐紙業公司廢水治理、葡萄酒公司清潔生產、金川豐幸公司皂素清潔生產等一大批項目，有效減少了工業污染；開展了6縣區138條流域綜合治理，總投資額超過8億元。”保護水源導致地方財政收入減少、公共開支增加、財政補貼擴大等一系列問題，這對于地處全國“集中連片貧困地區”的陜南來說，無疑是雪上加霜般的制約和挑戰。

南水北調對陜南經濟社會發展帶來的嚴重影響，受到了中央和陜西省委省政府的高度重視，近年陜南所接受的轉移支付也逐步加大。譚策吾介紹說，“中央財政每年對陜南漢丹江流域生態功能補償21.67億，對漢丹江上游水土流失治理重點投入約20多億。”但這與調水工程對陜南經濟發展的影響相比，仍然是杯水車薪。譚策吾呼吁，國家和陜西在轉移支付、基礎設施建設、區域資源配置、重點產業的轉移與發展等方面應該給予陜南更多的支持和幫助，進一步彌補陜南為保護漢丹江水資源安全所做出的犧牲。

保護本身就意味著付出，意味著代價。南水北調受水區使用的水資源除了工程的直接成本，其中還蘊含著陜南民眾的勞動價值和精神價值。但單靠民眾的“政治覺悟”和“無償、義務、犧牲”，不足以支持調水事業的和諧、可持續發展。陜南發展研究院副院長、商洛學院院長劉建林教授認為，國家應通過水資源調用的保護與補償強化受水區對輸水區勞動價值和精神付出的承認。這既是對受水區使用水資源的保障性投入，也是對所調用水資源中附著的勞動成果的回饋。

2013年11月，十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“實行資源有償使用制度和生態補償制度。加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間”。西北政法大學法學研究所所長、環境法學教授李永寧提出，陜南地區應該樹立綠色GDP、生態GDP發展理念。增強爭取補償的意識和信心，把調水工程補償和生態功能區保護補償相結合，理直氣壯地爭取行政方式、市場方式、協商方式、民間捐助、對口支援等多種形式的水資源補償。

著名水利專家、中國工程院院士、長安大學環境工程學院教授李佩成建議，陜西省政府應積極爭取將秦巴山區的南水北調水源涵養區列入國家生態補償機制試點地區。南水北調工程建成投產后，國家應對供水受益區按供水量征收水資源費并返還水源區，用于水土保持、污染治理和經濟損失彌補，使水源區、用水區在南水北調工程中共同受益、共同發展。或許，這樣將有望真正實現調水工程的“南北雙贏”，才有可能真正體現南北和諧發展的初衷。

著力打好生態牌

十八大提出：“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”對于陜南三市來說，這不失為破解困局、變短板為優勢、化優勢為效益的發展良機。

陜南是秦嶺巴山環抱中的物產豐饒之地，也是陜西乃至全國的重要資源地，尤其是其充沛的水資源給建設生態文明提供了得天獨厚的有利條件。李佩成院士認為，“陜南應正確看待和對待中線調水工程，做好水文章，抓好綠色產業，探索建立‘水市場和‘水銀行，把壞事變成好事，依托明顯的區位優勢和人文優勢，率先建成美麗之地，為建設美麗中國作出具有自己特色的貢獻。”

陜西省水利廳引漢濟渭辦公室主任蔣建軍認為，陜南所處的自然環境和水資源保護的硬約束，決定了陜南的發展必須以生態文明建設為突破口，進而尋求經濟、政治、社會、文化等整體幸福發展、和諧發展的科學路徑與合理空間。他建議加快研究建立有別于全省的適合陜南發展實際要求的考核指標體系，盡快啟動陜南水功能區水資源保護的立法工作，將水資源保護規劃用法律制度的形式固定下來，這樣才能夠支撐、維護陜南的循環發展。

水源地的生態保護有著更為嚴格苛刻的標準和要求。“一般意義上的森林主要功能在于固土，而水源地的森林既要固土又要凈水。因此，陜南的退耕還林被賦予了‘雙重身份，具有雙重使命。”安康學院何家理教授分析認為，“松樹和柏樹這類含有大量油脂的針葉林樹種蓄水和凈水功能較差，不適宜在水源地附近種植。鑒于不同樹種水質凈化功能的差異，陜南應選好凈水樹種，種好凈水林木。”

由于地處國家秦巴山區集中連片貧困地區，陜南三市的28個區縣地方財力都十分有限，南水北調工程的很多項目配套資金落實難度較大。導致目前陜南水土流失、農業面源污染、生態環境保護資金不足、城市污水處理設施建設滯后等問題依然突出。王圣學建議，盡快建立生態保護補償、環境保護補償、移民搬遷補償、經濟社會發展補償等機制，加大連片貧困區財政轉移支付力度，引入市場機制，以利益為紐帶，調整水資源供需各方面的關系，以提高陜南節水護水的積極性。建立國家級漢丹江水源地保護區，并給予保護區特殊政策和更大力度的資金扶持，以促進當地水源保護和經濟社會的可持續發展。這也正如陜西理工學院胡儀元教授所言，“生態補償效率直接決定著后期生態保護效果，更對調水工程的長期效應起著決定性作用。”

“南水北調工程讓隱匿于秦嶺巴山之間的漢江不再沉默，一江清水供北京，使陜南以犧牲工業為代價，卻為陜南樹起一塊‘國家重點生態安全屏障區的金字招牌，長遠來看，這其中蘊藏著巨大的生態經濟能量，有利于將陜南各市發展成為‘中國最佳宜居城市、‘中國優質農林漁產品供應城市，有利于建設一個繁榮的漢江生態經濟帶。”漢中漢家發祥地文化與城市發展研究院秘書長常永鋒從生態經濟的角度提出了自己的看法。

對于南水北調給陜南發展尤其是生態文明發展、宜居城市建設所帶來的千載難逢的歷史性機遇，身為漢中市副市長的王春麗也有著自己的理解，“我們要從區域發展的視角審視漢水進京以后陜南發展的策略和框架，理性分析、深刻論證、精準把脈，找準陜南經濟社會發展的制約因素和突破口，搶抓機遇，拿出切實可行的規劃方案和工作舉措，陜南三市共同努力，把水源保護好，把生態建設好，把陜南發展好。”