美軍預備役力量建設及發展趨勢

陳 都 曹巨輝

為適應在阿富汗和伊拉克作戰的長期性和低強度要求，美軍對預備役人員的義務履行、角色定位、經濟補償等基本問題進行了深入研究，不斷探索預備役建設的本質屬性和活動規律，進一步闡明了預備役和現役力量的相容性和互利性。

一、美軍預備役的特性

預備役在本質上是一種帶有兼職性質的服役，其根本特征主要體現在以下三個方面。

其一，亦軍亦民。由于預備役人員具有部分時間服役特點，大部分預備役人員來自社會上各行各業的普通人之中，有穩定的職業和社會角色，以兼職的形式服役。預備役人員一方面要去供職的職業崗位盡職盡責，另一方面要滿足國家和軍隊對預備役的管理要求，兩者之間往往存在矛盾和沖突，需要協調解決。

其二，經濟實用。由于預備役人員所特有的兼職屬性，在軍隊正式服役和參加軍事訓練活動的時間很少。當預備役人員處于非動員狀態時，只需對其進行很少的經濟補償。戰爭不同階段和時期對部隊總量的需求是不斷變化的，在最危急的關頭有一個需求峰值出現，用預備役部隊作為戰略力量儲備，以及時滿足這一峰值的需要，不失為一種費效比較低的明智之舉。

其三，訓練有限。預備役人員的實戰能力較現役人員而言，有很大差距。在臨戰動員時，對預備役人員的強化訓練往往需要花費很長時間，甚至數月之久。在某些情況下，其作戰與保障能力仍難以達到現役力量的同等水平；而在平時的專業崗位上，如神職人員、土木建筑、消防滅火、軍事警察等，預備役人員則不亞于甚至高于現役人員的專業能力與水平。

二、美軍預備役平戰轉換所致的成本變化

從傳統經濟動員學理論來看，使用預備役部隊在節約成本上具有很大優勢。由于預備役部隊都是由兼職人員組成，因而軍方只需對其支付很低的維持費用，予以相對寬松的科學管理，就可達到常規的建設標準與目的。

冷戰時期，預備役部隊作為戰略力量加以建設，只有在國家進入總動員時才會全部轉為現役，并全程服役。因此，預備役建設在只考慮平時建設成本，而不考慮戰時及平戰轉換費用的情況下，其成本消耗只有現役部隊費用的1/5～1/3。

隨著美國全球反恐和重返亞太軍事需求的變化，美軍對預備役部隊的需求急劇攀升，預備役部隊往往處于頻繁的平戰轉換之中。在“沙漠風暴”行動后的數次實戰過程中，預備役部隊被大量使用，頻繁進行平戰轉換，即預備役人員被首次征召投入戰前強化訓練后，到戰區服役一段時期，回到預備役狀態；經過一段時間，視作戰需要，再次被征召轉服現役。這一變化至少給預備役建設帶來兩個方面的變化。

一是美軍在觀念上不再將預備役部隊視為戰略儲備力量，只有總動員之后才將其投入戰場全程使用，而是根據需求情況頻繁征召預備役部隊，并將其投入實戰運用。在這一背景下，預備役平時建設、戰時使用、平戰轉換所產生的費用都要計入其建設成本。

二是重視平戰轉換所產生的影響。在平戰轉換狀態下，科學的經濟性分析方法應當考察兩種不同狀態成本生成模型，考慮兩種不同狀態的時間比例。

可信的費用分析方法，不是籠統地計算某一單位的建設費用，而是必須先考慮平戰兩種不同狀態的時間比，對不同狀態的成本依據實際情況進行對比分析。美軍現行政策規定，現役部隊的部署時間為1/3，即一年時間部署在戰區，另外兩年在本土；實際情況往往高于這個比例，有的達到1/2甚至更高。預備役部隊平戰時間比例規定為1/6，即每6年動員一年，其余5年處于非動員狀態。美國陸軍預備役的平戰時間比例已調整為1/5。在實際執行過程中，由于力量需求急劇增加，美軍將動員后的強化訓練主要放在本土開展，不計入部署時間，因此，實際上的動員時間比例往往高于政策規定的比例。

平戰轉換政策是計算維持一個單位處于部署狀態所需的預備役與現役力量之比以及相應費用比的關鍵依據。根據前述美軍現行平戰轉換政策，維持一個單位處于部署狀態所需的預備役與現役力量之比應略小于3∶1。換句話說，要在沖突地區長期部署一個單位的某種現役部隊，需要建設2～3個這樣的預備役單位，實際上，近年來由于反恐戰爭對兵員需求劇增，現行平戰轉換政策早已突破，美軍這一比值已接近于4∶1。

可由此見，制約成本分析結論的關鍵因素在于轉換政策。美軍如果堅持當前的平戰轉換政策，即維持一個單位處于部署狀態所需編制的預備役和現役部隊之比略低于3∶1，使用預備役就比較經濟；如果采用當前實際執行的轉換政策，即維持一個單位處于部署狀態所需編制的預備役與現役力量之比接近于4∶1，則使用預備役比使用現役成本更高。換言之，無平戰狀態轉換，使用預備役有明顯的成本優勢，有了平戰轉換，這種優勢就微乎其微。

美國軍方要應對平戰轉換導致預備役成本費用劇增的難題，如果單純從經濟角度考慮，無外乎得出兩個結論：一是減少對預備役的需求量，即盡量少使用成本費用高的預備役兵種；二是降低預備役的待遇與補貼，使總體預備役力量規模減到費效比適度為止。但美軍在確定預備役建設戰略時，不可能將成本因素作為唯一因素進行考量，甚至也不會作為最關鍵的因素進行考量，因為還有許多其他重要因素產生影響：如滿足國土安全防衛需要，具備應對突發應急事件能力，為國家安全力量需求峰值出現時提供充足的戰略預備役力量，實現相對高效的軍事效能等。

三、美軍如何對預備役進行補償

當預備役每10年征召不超過一次時，符合預備役登記條件的公民在決定是否做預備役登記時，主要考慮的是和平時期的經濟補償標準。現行的美國預備役政策意味著，在其10年登記期內有可能被多次征召，基于這一政策的改變，在決定是否登記時，公民則會考慮平時和戰時兩種不同狀態的補償標準。

盡管預備役戰時較平時的補償標準要高出不少，但自愿應征的人員卻很少。這主要是由于激勵政策不夠，一旦預備役人員處于動員狀態，其個人和家庭的境況會面臨諸多實際困難。一方面，國防部勢必采取其他政策工具以確保力量需求得到滿足，這樣既增加難度，也增加成本費用；另一方面，此舉不利于持續動員能力的形成與發揮。

當前，美軍正抓緊研究制定新的預備役人員補償政策，以彌補戰時應征人員做出的諸多犧牲。美軍已間接采取提高被征人員教育福利和醫療福利待遇等政策措施，收到了較好效果。其他的綜合和長遠政策，如對長期服役的預備役人員給予附加補償等，也將陸續出臺。

四、美軍預備役建設發展趨勢

一是更加重視國民警衛隊的作用發揮。美國國民警衛隊是美軍的一種特殊預備役形式，平時應急，戰時應戰。平時由聯邦和各州地方政府加以建設和管理，戰時成建制部署到戰區投入使用。在近幾年的反恐作戰中，美軍充分認識到國民警衛隊這一預備役模式的優勢：可成建制部署，人員和單位之間相對熟悉，易于協同；地方政府對本區域的人力資源情況熟悉，當賦予的任務明確后，能準確分析需求與不足，并以正確的策略和措施去滿足需求；實施平戰狀態轉換時，由同一地方政府指揮，可確保履行任務指揮、管理與保障關系的連續性；州政府在人員的構成上，有能力動員本區域專業素質和能力高的人力資源去完成工作，如警察、民事、建筑工程、環保專業力量等。在不久的未來，這一力量勢必發揮更重要的作用。2011年，美國防部首次讓聯邦國民警衛局局長成為參聯會成員，就是一個明確的信號。

二是推廣應用美國陸軍工程兵部隊建設模式。美國陸軍工程兵部隊是隸屬美國陸軍部的現役單位，部隊長為中將，下屬8個分部和41個地區分部，共有3.6萬余人，現役軍人僅600余人，其余均為各類工程技術專業人才；現役軍人主要承擔指揮與管理責任，專業技術人才全部由聘用的非現役人員構成；部隊按責任區分，為美軍提供工程建設管理與保障服務，并依法承接聯邦和地方工程建筑任務。該部隊歷史悠久，其源頭可上溯至獨立戰爭發起之初，已形成良好的部隊傳統和專業能力，聯邦政府經常將一些特殊的工程保障任務賦予其組織實施，如聯邦所有涉核場地的放射性污染清理和伊拉克油氣設施戰后重建等大型工程。這種專業性強的保障部隊具有很強的優勢：首先，可有效成建制地動員大量非現役技術力量。平時只占用極少的現役編制和國防資源，實現對大量非現役力量的動員。其次，可有序滿足戰時保障需求。無論是派遣力量到戰區服役，還是在本地組織專業力量對前線實施遠程研判，都可依托平戰統一的建制系統予以實現。再次，組織編成有利于專業保障力量的生長。可形成較為寬松的專業學術研究環境和條件，并在大型復雜的工程實踐中形成良好的專業能力。

三是采用新的預備役組訓與管理模式。一種方式是組建一批新的預備役單位，平時只預編部分軍官和專業性強的技術崗位，待有征召需求時再進行實編實訓。另一種是征召一批自愿延長服役期的預備役人員，組建相應的預備役單位，制訂專門的有激勵效果的特殊政策予以補償，以此提高國家持續動員能力和動員效能。

［1］MR-899-OSD, 1997. As of September 19, 2008:http//www.rand.org/pub/monograph_reports/MR899/

［2］Brigadier General Stephen L. Danner, of the Missouri National Guard. Counterinsurgency and Beyond:Operationalizing the Civilian Surge. MILITARY REVIEW,2010.

［3］Michael Boito, Cynthia R. Cook, John C. Graser.Contractor Logistics Support in the U.S. Air Force. RAND Corporation, 2009.

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［5］Federal Acquisition Regulation, March 2005 edition.As of March 28, 2008: http//farsite.hill.af.mil/farsite.html

［6］U.S. Air Force, Committee Staff Procurement Backup Book, FY 2007 Budget Estimates, Aircraft Procurement, Air Force, 2006, 2.