環境保護公眾參與的研究及意義

2015-01-08 06:11:37李琳

學理論·下 2014年12期

摘要：工業革命之后，人類每一次生產力的飛速發展，都伴隨著資源環境的犧牲與破壞。環境問題的嚴峻性使得人類對于環境保護這一共同目標達成共識。目前，公眾參與的理念已經被廣泛引入環境保護領域之中。但我國對此的研究與實踐還尚未達到西方發達國家的研究水平，現實操作與應用中仍然存在諸多缺陷。由于政府和企業在環境保護方面的局限性，使得公眾參與環境保護顯得尤為重要。

關鍵詞：環境保護;公眾參與;公眾參與原則

中圖分類號：C912 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2014）36-0053-02

一、環境保護公眾參與的含義

作為環境法的一項基本原則，公眾參與原則已經在環境保護法中得到確認。環境保護公眾參與是“指在環境保護領域中，公眾有權通過一定的程序和途徑參與其環境權益相關的決策活動，并且有權獲得相應的法律保護和救濟，以使得環境保護相關決策更加符合公眾的切身利益”。同時，將公眾參與引入環境保護中，正是民主理念在這一領域中的延伸。

二、環境保護公眾參與的研究現狀

（一）國外研究現狀

就環境保護公眾參與的理論研究來看，國外學者的研究起步較早，形成了相對成熟且成體系的研究成果。對于環境保護公眾參與的研究，從整體上大致可以分為理論的提出，過程的評價和效果的反思三個階段：

第一階段，在這一理論提出階段學者們主要以理論研究為主，著力將公眾參與的理念引入并應用到環境保護這一領域中。美國海洋生物專家雷切爾·卡遜在1962年發表的《寂靜的春天》這一著作中，以大量的事實為依據，指出殺蟲劑等農藥化肥的過度使用會對環境以及生物產生巨大的不可逆的破壞作用。這一觀點成了現代環保思想的開端，引發了美國乃至全世界對環境保護的密切關注。隨著環境保護運動的高漲，世界上很多國家的群眾環保運動組織和環境保護政黨如雨后春筍般地涌現了出來，環保運動此起彼伏。1970年美國密歇根大學教授薩克斯以法學中的“共有財產”和“環境公共信托倫”理論為根據，提出了系統的環境權理論，從而調動公眾參與環境保護的積極性。

第二階段，這一階段學者們的研究重點從單純的理論研究開始轉向環境保護公眾參與過程的評定，逐漸引入一些實證案例。相對于前一階段的理論研究，這一階段的研究從視角和內容上都有了細化和深化，如公眾參與環境保護在國別上的差異對比，學者卡拉森與安格爾，將美德兩國的多家制造企業中制造彈性這一系數對環境管理所產生的影響效果進行了對比得出結論：在環境過程控制上，美國注重過程的監管，而德國更注重末端循環管理。還有學者從公眾參與的主體為切入點，對非政府組織在環境保護中的參與效果進行研究，提出將NGO參與引入國家環境決策。加拿大學者埃德爾等學者在《環境管理與公眾參與》著眼于公眾參與機會在環境保護領域的評價與判斷，專門就加拿大以及各省的環境保護法律法規和法律實施與執行做了全面的評價與判斷。

第三階段，這一階段學者們開始對前期的理論基礎研究和實證案例研究的實際效果進行反思，這是因為從一些實例中得出結論，將公眾參與引入決策機制增加了決策的成本與效率，然而這并沒有阻止將公眾參與應用到環境決策過程中，相反卻在一定程度上推動了公眾參與在環境保護領域中的滲透。在2004年出版的《環境決策制定過程中的交流和公眾參與》（德里卡什）一書中，作者通過研究能夠從決策機制上直接或者間接參與決策的大量案例，指出公眾參與問題的解決與定性很大程度上影響了環境政策的制定。

綜上所述，國外學者們對于環境保護公眾參與的研究首先聚焦于基礎理論建設，進而引入實證和案例的研究，從而在此基礎之上開始反思如何提升環境保護公眾參與的有效性，不斷充實和完善環境保護公眾參與的研究成果與體系。

（二）國內研究現狀

目前，公眾參與的思想已經被廣泛引入環境學領域的環境政策研究和環境管理領域的協作環境管理理論，成為該領域學術界的主流觀點，但整體還尚未達到西方發達國家的研究水平。近年來，結合我國當下正處于轉型時期的特殊社會特點，我國學者在理論建設與實踐研究方面，對環境保護公眾參與投入了大量的學術熱情和研究精力，并取得了相應的成果。

在理論研究方面，大致可以分為兩個階段：

第一階段，學者們多從公共管理視角出發，將公眾參與作為一種管理原則引入環境學領域，以一般性介紹為主，為了引起環境保護領域對于公眾參與的關注與重視，學者們重點著力于對于公眾參與的監督作用等民主性功用在環境保護領域的分析，對公眾參與的重要性和必要性加以證明。比如，陳煥章在《實用環境管理學》中明確指出將公眾參與和政府的管理有效結合起來是環境保護及管理實施中的一條重要原則，認為實施環境保護與管理的基礎和根本保證是對于環境保護法律法規政策的自覺支持與遵守。

第二階段，學者們的研究視角開始拓向經濟學和管理學等學科，研究重點也開始轉向公眾參與過程中具體問題的研究，比如公眾參與現狀的實證調查分析、環境保護公眾參與的渠道分析以及環境保護公眾參與的主體行為分析等，同時研究方法也多采用案例和實證分析的方法。如在公眾參與主體方面，楊賢智的《環境管理學》中提到應該充分發揮群眾在環境監督與監察過程中的作用。宋言奇的《非政府組織參與環境管理：理論與方式探討》一文中提出非政府組織（NGO）作為政府與民眾溝通的橋梁，企業與商業的監督者和合作者，是環境保護及管理這一系統工程中的關鍵一環。針對《環境影響評價法》，汪勁（2006）提出了無公眾參與無影響評價，提出應該將公眾參與貫穿于環境影響評價的整個過程之中，并對《環境影響評價法》中的具體規定的修改及完善提出建議。

簡言之，對于環境保護公眾參與的研究，我國學者首先將公眾參與的理念與理論引入環境保護這一領域中來，經過了更多的理論研究與實踐嘗試后，試圖基于我國特殊的國情因地制宜地構建環境保護公眾參與機制及配套政策。

三、環境保護公眾參與的意義

（一）環境問題的嚴峻性使得人類對于環境保護這一共同目標達成共識

環境問題，作為人與自然關系中無法避免的產物，可謂自古有之。伴隨著18世紀末由西方發達國家開啟的工業革命以及人類社會工業化程度的不斷加深，環境問題，已成為當今世界各國面對的、自然給予人類的最嚴峻的考驗，環境問題的嚴峻性使得人類對于環境保護這一共同目標達成了共識。

（二）政府和企業在環境保護方面的局限性，使得公眾參與環境保護顯得尤為重要

盡管人類從未停止解決環境問題的腳步，一些局部地區的環境問題得到緩解，但是從世界范圍來看，環境問題仍在不斷惡化之中，并未從根源得到徹底解決。

市場經濟的趨利性，使得在市場競爭中以收益最大化為目標的企業和其他市場主體不可能自覺投入資金用于環境保護與治理，人類只能將希望寄托于政府和國家，但是在諸多環境災害和“政府失靈”現象面前，人們逐漸認識到僅僅依賴政府的管理是遠遠不夠的，公眾參與在環境保護領域應運而生。政府和企業在環境保護方面的局限性，使得公眾參與環境保護顯得尤為重要。公眾參與原則作為環境保護中的一個基本原則，已經在環境保護法中得到了確立。

（三）目前我國環境保護公眾參與研究較西方相對落后

1972年由聯合國頒布的《人類環境宣言》作為人類歷史上第一個全球性的環境保護宣言，掀起了世界對環境保護的一次熱潮。環境保護公眾參與的重要性已經被世界各國普遍承認接受并且加以重視，在國際環境立法以及世界各國的環境立法實踐中都將公眾參與置于重要地位，公眾參與機制日漸完善，尤其是在環境影響評立法方面，都廣泛規定了公眾參與機制的內容。與西方發達國家相比，我國的環境保護公眾參與尚還處在起步階段。在環境保護公眾參與理論研究方面，近年來學者們對此投入很多學術熱情與精力，在環境保護上的公眾參與的一般理論、價值及法律體系完善上都得到了有效發展，為我國環境保護公眾參與方面立法提供了學術與理論支撐。同時，我國學術界對于環境保護公眾參與理論研究層面也缺乏系統的理論論述，使得對完善與健全環境保護公眾參與機制缺乏系統的立法思路和路徑設計。在我國，環境保護作為基本國策得到確立是在1983年召開的第二次全國環境保護會議上，而在1993年將“可持續發展”作為國家重大發展戰略得到重視。2006年2月，國家環保總局正式發布了我國環境保護領域第一部公眾參與的規范性文件——《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，將公眾參與環境影響評價的內容加以明確，具有里程碑意義。但僅適用于環境影響評價方面，影響還具有局限性。在環境保護公眾參與的立法實踐方面，目前大多還只是一些原則性的規定，較為零星地分散在憲法、環境保護基本法及單行法等法律規范當中，缺乏一定的系統性，存在著立法內容上的簡單重復。因此，以科學發展觀為指導的環境保護公眾參與研究，不僅具有非常重要的學術意義，同時對完善與健全我國環境法制建設同樣具有重要意義。

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