少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策評估——基于相關利益者評估模式的分析

胡滌非，梁江祿，陳何南

由于歷史、地理等各方面原因，我國各民族在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出明顯的不平衡態(tài)勢。 相較于少數(shù)民族，漢族不僅人數(shù)眾多，而且發(fā)展水平、速度都具有明顯的優(yōu)勢。 為促進少數(shù)民族的發(fā)展，穩(wěn)定我國統(tǒng)一多民族國家的政治格局， 我國針對少數(shù)民族實施了一系列的優(yōu)惠政策， 教育優(yōu)惠政策就屬其中之一，它具體施行于義務教育、職業(yè)技術教育、高等教育等各階段。 這些政策彌補了少數(shù)民族在教育資源競爭中的劣勢， 為少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)了一批又一批的現(xiàn)代化人才。 在21 世紀的今天，少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展越來越依賴人才， 而人才的根本靠教育， 尤其是為民族地區(qū)的發(fā)展提供強大智力與技術支持的高等教育。 因此，少數(shù)民族高等教育優(yōu)惠政策在教育優(yōu)惠政策中占據(jù)十分重要的地位。

少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策增加了我國各高等院校的少數(shù)民族學生人數(shù)， 各少數(shù)民族都有了自己民族的大學生，有的民族還有了碩士生、博士生。 但如今，我國的少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策也面臨著困境： 一方面我國高等教育領域少數(shù)民族與漢族的總體不均衡態(tài)勢沒有得到根本扭轉，另一方面人們對優(yōu)惠政策提出了很多質(zhì)疑。 優(yōu)惠政策該何去何從？ 若優(yōu)惠政策需要改革，那改革方向為何？為回答這些問題，我們以源自西南民族大學、廣西民族大學和暨南大學等多所高校的經(jīng)驗數(shù)據(jù)為基礎，基于利益相關者的政策評估模式，對我國的少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策進行評估分析。

一、文獻回顧

對于我國的少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策，學者主要從以下幾個角度開展研究： 該政策歷史演變的研究。 建國以來，少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策隨著時代的發(fā)展不斷演進。 在其歷史演變的研究中主要有兩類觀點，一是將該政策按階段劃分，如劉額爾敦吐[1]和閆文軍[2]將少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策劃分為起始階段、曲折前進階段、成形階段和完善階段，持類似觀點的還有馬少云[3]、張立軍[4]；二是按政策文本出現(xiàn)的時間順序梳理其歷史演變，如王鐵志[5]和盧永平[6]以教育部、國家民委等部門頒布的相關政策文件為時間軸梳理了該政策的歷史演變。

該政策與他國家的比較研究。 美國“肯定性行動計劃”是西方國家在高等教育領域少數(shù)民族優(yōu)惠政策的典型代表，因此目前的研究也主要集中在中美的對比分析上。 鄧淑嬌指出，中美的少數(shù)民族優(yōu)惠政策在目的、內(nèi)容、受惠對象上存在差別，在教育公平、多元化及政策本質(zhì)上存在相似之處[7]；徐艷君發(fā)現(xiàn)中美兩國實施照顧政策或優(yōu)惠政策的原因不一樣，但政策采用的手段類似[8]。 張學強則全面比較了兩國高等教育領域該政策的實施背景、 出現(xiàn)的問題、相關的爭論及其發(fā)展趨勢等方面[9]。

該政策實施依據(jù)的研究。 閆文軍從現(xiàn)實的角度闡述了該政策的依據(jù)，認為依據(jù)在于少數(shù)民族的三個特殊性，即少數(shù)民族考生的文化背景有別于漢族、少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展比較滯后、少數(shù)民族考生不能適應以漢族為主體的考試方式[2]。 有的學者則從理論層次尋找該政策的支撐，如吳永忠以馬克思主義民族識別理論為基礎，認為實施該政策有其必要性，因為少數(shù)民族的語言文化、風俗習慣、歷史淵源、生產(chǎn)方式和心理認同皆影響他們接受教育[10]。 王柱國基于社會正義理論，認為人人有權自由平等地參與競爭，但資源有限，倘因貧窮、無知和缺乏一般意義上的手段導致有些人不能實現(xiàn)自由權利和機會時，就必須采取補償性措施以使所有人都平等地利用自由、參與政治決定[11]。

綜上所述， 已有研究主要是從政策制定主體的角度分析該政策， 而政策受眾和政策相關利益人即少數(shù)民族大學生和漢族大學生對于該政策的態(tài)度和評價的研究不多， 因而無從確定該政策是否滿足了政策對象的期望， 是否得到了目標群體的認可； 對政策實施的分析亦沒有充分探討政策對象的主觀感受，浮于制定主體的層面，未能落實至其所承諾的政治關懷； 對政策的實施效果也未能進行全面的反思， 對存在的問題未匹配以足夠的重視與應有的調(diào)適。 本文對該政策進行嘗試性評估，力圖為該領域的研究作出補充，為政策的改進尋找理論與經(jīng)驗的依歸。

二、研究設計

本文選用政策評估模式中的相關利益者模式，這種模式注重政策相關利益者的現(xiàn)實需求、目標、關注點、滿意度等，比較直接地反映相關利益者的政策態(tài)度。 我國少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策的受益群體是少數(shù)民族學生。 由于高等教育資源是一種稀缺資源， 少數(shù)民族同學優(yōu)先獲取這種資源就意味著漢族同學資源的相對減少， 所以我們將這二者作為相關利益者納入本文的研究視角。

借鑒林水波等公共政策學者的觀點， 我們將公共政策評估分解為政策方案評估、 政策執(zhí)行評估和政策績效評估三項指標， 并據(jù)此將問卷設計為四個部分： 一是政策方案評估， 從政策的明確性、公平性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性等進行評估。 二是政策執(zhí)行評估，從政策的配合度、受益度，監(jiān)督力度進行評估。 三是政策績效評估，從政策效果、政策回應性和政策影響等進行評估。 四是個人信息，包括性別、民族、學歷、是否來自民族聚居區(qū)等。 我們將前三項指標的內(nèi)容操作化為相應的陳述，如“少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策體現(xiàn)了對少數(shù)民族的公平公正”，提供“非常同意”“同意”“不確定”“不同意”“非常不同意”五個選項，分別賦值為5、4、3、2、1，分值越高表示對政策越肯定。

三、數(shù)據(jù)分析

（一）數(shù)據(jù)來源及樣本概況

本文的數(shù)據(jù)來源于2014 年3 月至2015 年3月在西南民族大學、廣西民族大學、暨南大學等高校所做的問卷調(diào)查。 西南民族大學和廣西民族大學都是綜合性民族高等院校， 少數(shù)民族同學占全校學生比重較大， 暨南大學則是一所以漢族學生為主的綜合性大學。 我們采用了分層抽樣的調(diào)查方法，我們先根據(jù)學歷層次分布，分別選取了預科生、本科生、研究生作為調(diào)查樣本，然后根據(jù)問卷回收情況，適當補充了一些問卷。 本次共發(fā)放問卷544 份，回收498 份，回收率為91.5%，其中有效問卷496 份。

樣本概況如表1 所示，在性別方面，男性172人，女性311 人，占比分別為34.7%和62.7%，男女比例為1：1.81；在族屬上，少數(shù)民族328 人，漢族163 人，占比分別為66.1%和32.9%，少數(shù)民族與漢族的比例為2.01：1； 問卷樣本中的328 位少數(shù)民族同學涵蓋了白族、布依族、藏族等25 個少數(shù)民族；各學歷層次的分布情況是：預科90 人，本科329 人，研究生74 人，這與多數(shù)高校學生分布比例大致相符，本科生人數(shù)最多，預科生和研究生人數(shù)相對較少。

表1 樣本概況

（二）對政策的總體評估

人們對優(yōu)惠政策的整體看法如表2 所示。 以100 分為滿分進行換算，政策評估分均值為67.31，最高為100 分，最低為20 分。 從標準差可以看出，政策評估分的個體差異很大， 為更準確判斷評估分值是否受到極端值的影響， 我們通過直方圖加以進一步觀察，結果顯示，政策評估分值呈現(xiàn)正態(tài)分布（均值97.59，中位數(shù)99，眾數(shù)98），59 分以下的約占比19.6%，60-70 分的約占比68%，而80 分以上的約為10%， 因此， 前文的政策評估均值為67.34，受極端值影響較小，比較真實地反映了大多數(shù)受訪者的意見。

表2 政策評估分均值表（n=496）

考慮到不同群體對政策的看法可能存在差異，我們分別以性別、民族、學歷層次和是否來自少數(shù)民族聚居區(qū)為依據(jù)，對受訪者進行分組，比較不同組別受訪者對于優(yōu)惠政策的看法。 如表3 所示，男性和女性、少數(shù)民族聚居區(qū)和非少數(shù)民族聚居區(qū)的大學生對優(yōu)惠政策看法的差異未達到統(tǒng)計學上的顯著程度；但漢族和少數(shù)民族、不同學歷層次大學生的看法則有顯著差異。 其中，少數(shù)民族學生高出漢族學生5.08 分（P＝0.000）；不同學歷學生評估分呈現(xiàn)顯著差異（P＝0.008），差異來自預科生和本科生、預科生和研究生之間，預科生對政策的正向評價高于本科生和研究生。 研究生和本科生之間沒有顯著差異（P＝0.058）。

表3 優(yōu)惠政策總體評分差異表

（三）對政策方案的評估

政策方案是指為了實現(xiàn)一定的政策目標或為了解決特定的政策問題， 而在政策內(nèi)容和政策形式方面所作出的具體規(guī)定，它是由政策主體、政策客體、 政策目標和政策措施等要素組成的文本形式[12]（P101）。 簡而言之，政策方案可以理解為政策文本，對政策方案的評估即是對政策文本的評估，其評估結果顯示：政策方案的評估分為68.80；組間比較顯示， 男性和女性的評估分不存在顯著差異（p＝0.827）， 其他各組間的差異都達到了統(tǒng)計上的顯著程度。 具體而言，少數(shù)民族學生高出漢族學生8.12 分（p＝0.000）；來自少數(shù)民族聚居區(qū)的學生的評估分高于非少數(shù)民族聚居區(qū)(p＝0.004)；不同學歷學生看法的差異來自研究生和本科生、 研究生和預科生之間，研究生的評價最低(P＝0.002)。

（四）對政策執(zhí)行的評估

政策執(zhí)行就是通過一定的方式， 運用各種手段，為實現(xiàn)政策目標而采取特定行為模式的過程，是將一種觀念形態(tài)的政策方案付諸實施的一系列影響政策進程的外部行為[12]（P128）。數(shù)據(jù)分析顯示，政策執(zhí)行的評估分為64.42。 對不同組間的評估分進行比較發(fā)現(xiàn)，男性和女性、不同學歷層次受訪者的政策執(zhí)行評估分沒有顯著差異（p＞0.05），但少數(shù)民族和漢族、 少數(shù)民族聚居區(qū)和非少數(shù)民族聚居區(qū)大學生的看法則有顯著差異，其中，少數(shù)民族學生評估分高出漢族學生4.42 分， 少數(shù)民聚居區(qū)學生評估分高出非民族聚居區(qū)3.29 分。 不同學歷受訪者的評估分之間仍然存在差異， 其差異來自研究生和本科生之間，前者比后者低2.46 分。

（五）對政策績效的評估

政策績效是指政策及政策行為對目標群體需要、價值和機會的滿足程度[13]（P436）。對政策績效的衡量，應該著重考量政策產(chǎn)出是否符合用戶的需求、政策問題相關者的訴求是否得到解決。 表4 顯示，政策績效的評估分為75.8。 組間比較顯示，只有少數(shù)民族和漢族之間評估分的差異達到統(tǒng)計上顯著程度，少數(shù)民族高出漢族5.85 分，男性和女性、少數(shù)民族聚居區(qū)和非少數(shù)民族聚居區(qū)、 不同學歷之間的受訪者政策績效評估分都沒有顯著差異。

表4 政策績效評估分表

四、結論與建議

從前文的實證研究中， 我們可以得出如下結論：首先，大學生作為優(yōu)惠政策的利益相關者，對優(yōu)惠政策的總體評估處于中等水平， 為70.34 分。就政策評估的三個環(huán)節(jié)看， 政策績效的評估分最高，達到76.58，其次為政策方案評估分，最低的是政策執(zhí)行評估分，僅為65.07。 其次，不同人群由于利益需求存在差異， 給出的政策評估分也存在差異。 政策評估總平均分顯示，少數(shù)民族學生對優(yōu)惠政策的評估分遠高于漢族學生， 研究生對優(yōu)惠政策的評估分遠低于本科生和預科生。 具體到政策評估的三個環(huán)節(jié)，有三個比較突出的特征：一是男性和女性評估分的差異在三個環(huán)節(jié)都沒有達到統(tǒng)計上的顯著程度。二是少數(shù)民族的政策方案和政策績效評估分都高于漢族， 且達到統(tǒng)計上的顯著程度，只是在政策執(zhí)行方面沒有存在顯著差異。 三是研究生的政策方案和政策執(zhí)行的評估分都遠低于本科生和預科生，且差異達到統(tǒng)計上的顯著程度。

本研究具有一定的政策指導意義：

第一，實證研究顯示，優(yōu)惠政策的利益相關者對政策的總體評估分處于中等水平， 說明他們對優(yōu)惠政策大體上持肯定態(tài)度的，但同時認為優(yōu)惠政策還需要不斷完善。 當前，我國少數(shù)民族與漢族的高等教育差距尚未完全消除，在高等教育錄取競爭中少數(shù)民族依舊處于不利地位，少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策應該繼續(xù)執(zhí)行。 同時，對于存在的問題應該著力改進。

第二，政策方案的選擇應該更加公平。 馬克思主義的民族平等理論要求民族間的平等應該是事實上的平等。 少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策反映了事實平等的觀念， 優(yōu)惠政策給予少數(shù)民族各項錄取優(yōu)惠就是要實現(xiàn)少數(shù)民族與漢族在高考競爭中的平等。 但是，作為優(yōu)惠政策最重要的理論支撐的平等、公平觀念卻日益飽受公眾的質(zhì)疑。 其中最主要的原因就是群體平等觀念和個人平等觀念的碰撞。 顯然，優(yōu)惠政策所體現(xiàn)是少數(shù)民族群體與漢族群體的群體平等觀念， 少數(shù)民族在高考中的劣勢也是針對少數(shù)民族群體而言的。 個人平等的觀念要求個人采取優(yōu)勝劣汰的原則，平等地參與競爭，少數(shù)民族群體較漢族群體在高考競爭中處于劣勢地位， 并不代表著少數(shù)民族群體中的每一個個體都處于劣勢地位、 漢族群體中的每一個個體都處于有利地位， 因此單純的以民族身份進行補償?shù)膬?yōu)惠政策與個人平等的預期存在一定的差距。

第三，政策執(zhí)行過程需要優(yōu)化。 研究顯示，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的評估分最低，究其原因，可能有兩個方面： 第一方面是政策規(guī)定的受益人群無法享受到政策優(yōu)惠； 第二方面為政策規(guī)定外的人群享受了政策優(yōu)惠。 前一方面的政策執(zhí)行偏差使得政策的作用無法得到有效發(fā)揮， 政策只能停留在政策文本階段；后一方面的偏差后果則更為嚴重，不僅使政策原定目標無法實現(xiàn)， 甚至還會產(chǎn)生相反的效果。 工作不到位和違規(guī)操作是政策執(zhí)行出現(xiàn)以上偏差的原因， 因此應結合現(xiàn)實不斷完善制度設計，嚴厲懲治監(jiān)管不力和違規(guī)操作等行為，消除搭便車行為存在的空間，糾正政策執(zhí)行的偏差，使優(yōu)惠政策真正朝著政策目標的方向前進。

第四，優(yōu)惠政策應關注群體差異。 研究顯示，不同群體的政策評估分存在較大差異。 如少數(shù)民族學生對優(yōu)惠政策的評價要高于漢族學生， 這說明目前對于優(yōu)惠政策的認識還停留在比較低層次的階段，受益心理對政策評估的影響巨大。 這種純經(jīng)濟人的心理也說明了優(yōu)惠政策并沒有取得社會的廣泛認同，人們對于優(yōu)惠政策的理解程度不深。人們沒有從內(nèi)心認識到少數(shù)民族尤其是少數(shù)民族聚居區(qū)、農(nóng)村的少數(shù)民族同學在教育上的劣勢，反而會認為這種優(yōu)惠實際上是對漢族的不公平。 因此，有關方面應該對優(yōu)惠政策加以精細化，提高政策方案的公平性， 在優(yōu)惠政策實施過程中要處理如下幾對關系：少數(shù)民族與漢族；少數(shù)民族聚居區(qū)的少數(shù)民族與散居地的少數(shù)民族；農(nóng)村和城市、城鎮(zhèn)的少數(shù)民族。 當然在這一系列關系中，最主要的是要處理好漢族與少數(shù)民族之間的關系。

第五，擴大政策宣傳，提高公眾對優(yōu)惠政策的認識。 對優(yōu)惠政策擴大宣傳，其目的主要有兩個：一是使政策受益群體對優(yōu)惠政策有充分的了解，保障他們的政策受益權； 二是使公眾了解少數(shù)民族的教育狀況，減少優(yōu)惠政策的質(zhì)疑，提高政策的認同度。 從政策評估的情況看來，優(yōu)惠政策的宣傳工作還不到位， 很多同學甚至是少數(shù)民族同學都表示自己在高考前并不清楚少數(shù)民族預科政策，在這種情況下，他們根本無法享受這一政策優(yōu)惠。優(yōu)惠政策的受益群體都是在校學生， 因此中學必須擔負起政策宣傳的責任。 在少數(shù)民族同學參加高考之前， 學校應該詳細宣傳優(yōu)惠政策的內(nèi)容和享受優(yōu)惠政策的各項程序， 使他們對優(yōu)惠政策有清晰的了解。

最后，核定優(yōu)惠幅度，確保適度競爭。 高考作為我國人才選拔的一項重要程序， 競爭性是其中必不可少的元素。 對少數(shù)民族考生予以政策優(yōu)惠并不是要消除高考的競爭性， 而是為了彌補少數(shù)民族在高考競爭中的不足， 為此優(yōu)惠幅度的設定必須合理，幅度過大，競爭性無從保證，高等教育的生源質(zhì)量亦無從保證；幅度過小，補償性不足，少數(shù)民族參與高考競爭的劣勢就無法消除。 我國目前實行的少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策已經(jīng)對優(yōu)惠政策的幅度作出了具體的規(guī)定， 但政策評估的結果說明優(yōu)惠政策在確保高考的競爭性上存在不足， 優(yōu)惠政策客觀上使得一部分少數(shù)民族同學放松了對自己的要求， 因此有必要對政策的幅度加以調(diào)整。 鑒于我國少數(shù)民族的教育水平參差不齊的現(xiàn)狀， 對優(yōu)惠幅度應由各省級政府視具體情況確定。 在具體實施上，以當年高考成績?yōu)橐罁?jù)進行漸進式的調(diào)整不失為一種值得嘗試的做法。

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