政府創新擴散的動力機制：基于新制度主義理論的闡釋——以機關效能建設為例

張 攀，吳建南，王穎迪

一、問題提出

近年來，政府績效管理在理論界與實踐界越來越受到重視。 2011 年6 月，國務院批準開展政府績效管理試點工作，并在北京市、吉林省等8 個地區及多個國務院機構進行試點。 實際上，在中央開展政府績效管理試點之前，地方政府已經涌現出各式各樣的績效管理模式，其中，1999 年起源于福建漳州的效能建設就被認為是我國政府績效管理的獨特模式[1]。效能建設以提升政府能力、改進政府績效為目標，包括價值觀重塑、權力制約、能力建設、激勵問責四個核心要素，涵蓋制度建設、政務公開、行政審批改革、績效評估等十項舉措，是中國社會轉型時期的一項整體性創新（holistic innovation）[2]。

一項創新產生后， 只有當其被多數主體采納才能有效引起社會變革[3]，這便使得創新擴散研究備受關注[4-6]。 然而，盡管創新擴散理論早在20 世紀60 年代末就已在西方國家興起，但國內的相關研究并不多見。 國內現有的少數創新擴散研究集中在創新擴散趨勢、創新擴散機制和創新擴散影響因素等方面，如楊靜文[7]指出政務中心制度擴散曲線表現為“S”型；劉偉[8]通過梳理政策擴散理論總結了強權型擴散、道義型擴散以及學習型擴散三種機制，分別得益于層級結構中的核心推動者、政策合法性和政策采納方的理性學習；張瑋[9]指出省級政府暫住證制度擴散受到流動人口的影響；馬亮[10]發現政府2.0 跨國擴散受政府規模、財富狀況、電子服務和電子民主等政府資源與能力因素驅動。

效能建設于1999 年在福建漳州誕生，已在浙江、安徽、廣東、鄭州、蘇州等多個省市擴散，但當前考察此項績效管理創新實踐擴散的文獻鳳毛麟角。 其中，吳建南等[11]通過事件史分析發現效能建設擴散主要受到省份主要領導、 鄰接省份和中央媒體宣傳的影響；以效能建設、崗位任前公示、幸福江陰三項創新為例，吳建南和張攀[12]分析發現創新的概念界定、操作難易、短期效果、采納成本等屬性會對擴散速度產生作用。 然而，現有研究不足以深刻揭示效能建設擴散的內在機制， 本研究嘗試以新制度主義理論重新審視效能建設擴散，一方面深化學界對中國政府創新擴散的認識，另一方面也為深化改革中推進創新擴散提供經驗與借鑒。

二、效能建設緣起與擴散

（一）從效能監察到效能建設

1994 年，福建省根據中紀委、監察部的部署，在全省開展了行政效能監察工作。效能監察作為一種監督與約束機制，雖取得了一定成效，但政府機關工作效能低下的情況依然普遍存在。 1998 年，為進一步解決這些問題，福建省漳州市長泰縣與廈門大學合作，赴香港申訴專員公署訪問學習。 他們發現香港申訴專員公署在勤政建設中有很多可貴經驗，如專家有效監督政府公務員運作、對民眾投訴進行分門別類的處理等。 訪港后，長泰縣結合本地實際在全縣開展勤政建設，在1998 年6 月15 日策劃了全國首個行政投訴中心，并開設了“6·15”專線投訴電話。 作為效能建設的啟動點和制衡器，行政投訴中心集紀檢監察、社會民主監督于一體，具有調查、協調、建議、監察和處理權，做到“有訴必理，有理必果、取信于民”，并直接向縣委、縣政府負責。

1999 年初，漳州市紀委、監察局在深入調研長泰行政投訴中心實踐的基礎上，率先提出“跳出效能監察，抓效能建設”的思路，并把效能監察拓展為效能建設。 同年5 月，中共漳州市委、市政府頒發《漳州市關于加強機關效能建設的暫行規定》，在全市各級機關和具有行政管理職能的組織全面開展效能建設，把監察機關開展的專項效能監察活動提升為由黨委、政府統一組織實施的效能建設工作，同時將效能監察融于其中，強化組織協調和督促監察，促進行政效能的提高。 自此，效能建設在我國地方政府正式誕生。

（二）從省內擴散到省際擴散

漳州效能建設實施不久便引起了福建省紀委、監察廳的關注，他們立刻組織人員對其開展深入調查，鑒于效能建設的可行性、創新性和功效性，福建省紀委、監察廳及時向省委、省政府提出了推廣建議。 2000 年3 月，中共福建省委、省政府做出了《關于開展機關效能建設工作的決定》（下稱《決定》），開始在全省鄉鎮以上機關和具有行政管理職能的單位全面開展機關效能建設。 為讓各級地方政府及黨員干部深刻認識開展效能建設的重要意義，2000 年5 月10 日，省委、省政府在福州召開了全省機關效能建設工作電視電話會議，陳明義書記、習近平省長作重要講話，明確闡述了效能建設的意義、目標、任務和措施。 效能建設便從漳州市擴散到了福建全省。

圖1 效能建設的市級擴散

圖2 效能建設的省級擴散

2004 年， 隨習近平同志從福建到浙江任職期間，效能建設擴散到了浙江省，出現了首次省際擴散。 效能建設在市級地方政府間擴散相對較早，2001 年擴散到呼和浩特、 淮安；2002 年擴散到蘇州、九江等。 無論是省級還是市級都于2008 年達到了采納高峰。 截至2012 年底，效能建設已擴散至我國23 個省級政府，267 個地級市政府，分別占省級政府的74.19%和94.35%。

圖3 效能建設在地級市政府的分地域擴散狀況

效能建設在不同地域擴散快慢不同 （見圖表3），整體呈現出東部早于中部早于西部的態勢，但并非從發源地波浪式地擴散開。 總體而言，效能建設擴散可分為三個階段：第一階段（1999-2003），僅福建省和大部分東部地區的市（69.6%）采納了該創新。 第二階段（2004-2008），隨浙江省的采納，該項創新首次在省級政府層面擴散開。 吉林、寧夏相繼在2005、2006 年于中部和西部地區率先采納。 效能建設在此階段迅速在全國擴散開，65.2%和66.2%的省、 市政府在此階段采納。 第三階段（2009 至今），隨西部的云南、西藏在2009 年相繼采納，該項創新的擴散逐漸進入飽和階段。 此階段采納的大部分是西部省（71.4%）和市（42.4%）。

圖4 效能建設在各個省份的府際擴散

就效能建設在同一省份的擴散而言， 圖表4顯示的是省級政府（除直轄市）與其所屬的市級政府采納時間的對應關系。 箱線圖中最上方和最下方線段的端點表示該省所屬的市最早和最晚的采納時間； 箱圖兩端的線段分別表示市采納時間的四分之三位數和四分之一位數， 中間的線段則是市采納時間的中位數。 另外，箱線圖中的星號和圓圈表示數據的極端值。 在箱圖中由紅線標明的時間則表示省的采納時間。 下方長方形框中的是未采納效能建設的省份。 從圖中可以看出，大部分省采納的時間處于該省下轄市采納的后期（10/23），如安徽、甘肅、廣東、廣西等。

三、新制度主義視域下的再闡釋

新制度主義興起于20 世紀80 年代，從舊制度主義和行為主義的發展而來，一方面堅持舊制度主義的研究取向并強調制度的重要性，另一方面又強調個體的行為動機。新制度主義拓寬了對“制度”的定義，不僅包括正式和非正式的規則、程序，還包括為人的行動提供“意義框架的符號、規范、典則、象征系統、 認知模式等”。 這些規則界定了組織是什么、應該做什么和不能做什么等，并成為界定組織合法性的重要依據。Peter Hall 和Rosmary Taylor[13]將“新制度主義”分為“理性選擇制度主義”“歷史制度主義”和“社會學制度主義”，它們分別從微觀、中觀和宏觀來闡釋制度因素的作用。

（一）歷史制度主義與效能建設擴散

歷史制度主義把歷史和時間納入分析框架中，認為歷史進程會影響到制度形成與變遷。 其強調“路徑依賴”，即“一種制度一旦形成，不管是否有效， 都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的‘路徑’，制度變遷只能按照這種路徑走下去。 ”[13]“路徑依賴”現象在我國表現得尤為明顯。 改革開放后，我國從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型，并偏好“強制性制度變遷”，表現為：（1）政府處于優勢地位，決定著變遷的方向、深度、廣度、形式等；（2）借助行政命令、法律規范及經濟刺激，在行政系統內自上而下地推進；（3）偏好漸進的改革方式，包括增量改進、實驗推廣、非激勵改革。 政府在組織和實施制度創新時，不僅具有通過降低交易費用實現社會總產出最大化的動機， 亦會力圖獲取最大化的壟斷租金。由于獲取社會最大化產出和最大化壟斷租金間存在持久沖突，政府在一定條件下會容忍低效率制度存在以獲取壟斷租金。 此外，20 世紀90 年代，我國分稅制財政管理體制形成，地方政府在謀求發展過程中，逐漸成為制度變遷中的“第一行動集團”，通過制度創新刺激本地發展，獲取制度優勢所帶來的收益。 這被楊瑞龍[14]稱為“中間擴散型”制度變遷，介于“強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”之間。

效能建設就是分稅制改革后的一種“中間擴散型”制度變遷。 就其起源而言，它仍然受限于我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的“路徑依賴”，憑借政府權威進行制度變遷；但地方政府在該制度變遷過程中占據主動地位，它是基層地方政府作為“第一行動集團”主動的變遷形式。 1994 年分稅制改革使得地方政府逐漸成為具有獨立經濟利益目標的組織， 釋放了地方政府謀求發展的活力。1998 年，福建省漳州市長泰縣政府在謀求自身發展的同時，卻面臨著自身辦事推諉、效率低下、官僚主義盛行等問題，嚴重影響了投資軟環境，制約著城市競爭力。 長泰縣政府為解決上述問題，主動向外部組織（香港申訴專員公署）學習經驗，這個“學習”的行為在制度變遷中至關重要，可被認為是“效能建設”起源的源頭。 此外，效能建設源于效能監察，也凸顯出制度變遷中“路徑依賴”的痕跡。

（二）理性選擇制度主義與效能建設擴散

理性選擇制度主義基于經濟理性人假設，認為個體的偏好是追求自己效用的最大化， 制度的產生和變遷都與行為者的成本-收益相關，當收益大于成本時，會促成制度的產生或推動其變遷，當成本大于收益時，則會抵制制度的產生或變遷。 因此， 制度變遷的發生取決于利益集團對利益的追求。政府對經濟增長極具熱情。以舒爾茨為代表的學者認為：“大多數執行經濟職能的制度是對經濟增長動態需求的反映”，即經濟增長是制度變遷發生的動力來源。 同時，諾斯認為制度變遷不是經濟發展的結果而是經濟發展的動態原因， 具有自我循環累積機制， 是制度性因素而非技術性因素對經濟增長起著決定作用。 由此看出，經濟增長和制度變遷的關系是循環促進的， 在尋求經濟增長的過程中，不可避免地進行著制度變遷，而制度變遷的發生又反過來促進經濟增長。

1999 年，正值世紀之交，我國在努力地加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）進一步推動市場化改革。 但我國政府機關管理方式落后，普遍存在“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”等辦事拖拉、推諉扯皮、效率低下等問題，嚴重影響投資軟環境，逐漸成為制約經濟發展的瓶頸。 漳州市長泰縣在向香港申訴專員公署學習的基礎上，進行了一系列的創新活動，取得了明顯效果：當年吸引外資6110 萬美元，同比增長174%，實際利用外資2100 萬美元，創歷史最高水平。 這些經驗與成效讓上級政府對于制度變遷的 “成本-收益”有了更為清晰的認識，當收益明顯大于成本時，很容易被上級認可與重視， 于是漳州市在深入調研基礎上，正式提出“跳出效能監察，抓效能建設”的思路，將效能監察拓展為效能建設。 漳州效能建設為當時被相似問題困擾的福建省政府提供了 “試點經驗”，從而導致在漳州市提出效能建設的次年就在全省范圍內推廣。

（三）社會學制度主義與效能建設擴散

社會學制度主義強調制度同構性， 認為某一組織之所以采取一種制度， 并非因為它提高了組織的效率，而是它提高了組織或其參與者的社會合法性。 換言之，某組織會采取特定的制度形式或實踐模式，源于它在一個更大的文化環境中具有價值。 DiMaggio 和Powell[15]系統討論了導致制度同構性的三種機制：強制性(coercive)同構、模仿性(mimetic)同構和規范性(normative) 同構。其中，強制性同構源于組織所面臨的正式或非正式壓力，特別是當組織對其他主體的資源依賴程度較強時，對壓力的反應更傾向于遵從。 模仿性同構是當組織目標較為模糊或當環境創造出象征性不確定時，組織傾向于模仿成功的組織來減少不確定性。規范性同構則是出于專業化或職業化需要，當專家對該制度的理論化日趨成熟時，潛在的組織會依據專家意見采納該制度。社會學制度主義為創新擴散研究提供了新視角，即迫于社會規范的壓力，組織會象征性地采用本行業或本地區流行的創新。

規范性同構為效能建設在2008 年達到年度采納最高點提供了兩種可能的解釋：其一，在2008 年的時候效能建設已在地方各級政府間擴散得較為廣泛（如在2007 年已分別有32.3%和45.6%的省市級政府采納了效能建設）， 使得效能建設已逐漸成為一種“社會規范”，因此在2008 年時，更多的組織為了獲得“合法性”而采納了這項制度創新。但該解釋尚不能說明為什么一定是2008 年， 而并非是2007 年或其他年份呢？ 第二個解釋很好地回答了該問題：2007 年10 月在中共十七屆一中全會上，習近平當選為新一屆中央政治局常委、中共中央書記處書記，使得習近平倡導和推動的效能建設受到更多地方政府領導人的重視，加強了其“制度同構性”的考慮，因此2008 年成為采納高峰年。

另外， 模仿性同構和強制性同構則為各省效能建設的擴散以及省內下轄市的擴散提供了解釋。根據Shipan[16]的觀點，自下而上擴散中存在“滾雪球”效應，即當下級的市級政府采納效能建設的比例越來越大時，上級政府會選擇“跟風”并確認這項政策的合法性。 其實在自下而上的擴散中也存在模仿性同構，即除了省際學習之外，上級政府也會模仿下級政府的政策，而多個省份在采納之前都有若干下轄地級市采納了效能建設，在一定程度上印證了此條假設。 此外，一旦上級政府采納了這項創新，下級政府就會為了“迎合”上級的偏好或者迫于強制的壓力盡快采納該項創新。 因為省級政府一旦采納了效能建設，不論是否決定在全省各級行政機關推廣，地級市政府都會迅速反應進行效能建設，也進一步說明了效能建設所產生的“制度壓力”。 此外，強制性同構為很少有地級市采納效能建設的時間長期滯后于其上級省份的現象提供了有力解釋。

四、結 語

本文通過互聯網信息的搜索，就效能建設的采納現狀和擴散歷程進行了概括梳理，得到以下研究發現：首先，就效能建設的采納現狀來看，已有74.2%和94.3%的省、 市級政府采納了該項創新，幾近達到飽和狀態。 其次，從效能建設的擴散曲線呈現出“S”型。 另外，效能建設在不同地域擴散的快慢不同，呈現出東部早于中部早于西部的態勢。 最后，效能建設在府際的擴散是多向性的。從起源到在福建全省的推廣是一個自下而上的擴散過程，而后的擴散則呈現出自上而下、自下而上和水平擴散相結合的特點。

新制度主義理論中的歷史制度主義、 理性制度主義和社會學制度主義能夠對效能建設的擴散提供良好的解釋。 其中，從效能建設的起源來看，其是在從計劃經濟體制向市場經濟體制變遷過程中由效能監察發展而來， 呈現出歷史制度主義所強調的“路徑依賴”現象；從效能建設擴散的初始階段來看， 效能建設從漳州市長泰縣擴散到漳州市進而擴散到福建省的過程很大程度上得益于其在長泰縣和漳州市運行后的良好效果，而基于“成本-收益”的理性制度主義能夠提供合理解釋；從效能建設在福建省以外省份的擴散狀況來看，效能建設的擴散呈現出自上而下、自下而上和水平擴散相結合的模式，社會學制度主義中的模仿性同構、強制性同構、規范性同構成為其擴散的主要動力。

本文的研究發現對政府實踐的管理者有以下啟示：首先，創新并非總是破壞性創造，多數情況下則是在原有管理實踐基礎上的有效改進。 其次，中央與地方、上級與下級的相對獨立，不僅能激活地方政府的創新活力， 亦能推進上下級政府間的學習與模仿。 再次，有效的創新（即收益大于成本）具有生命活力，由于創新往往具有風險性，所以其他地方“實驗”較好的創新的復制、推廣與擴散成為推動政府改革的一個重要策略。 最后，創新的前期擴散主要依賴于創新自身的效益及積極的創新模仿者，中期擴散中強制性權威的作用凸顯，而后期則得益于社會的規范性壓力。

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