對口支援災后重建項目管理模式研究

黃建剛

（上海城投（集團）上海老港固廢綜合開發有限公司，上海市 200336）

0 引言

災后恢復重建過程具有工程屬性。災后重建工作需要極強的專業性，需要配備管理責任明晰、專業技術力量齊全的工程管理機構。在實施恢復重建的過程中，通過工程管理機構對災后重建工程從規劃設計、物資采購、施工監督、驗收交付等各方面進行全過程專業化的計劃和控制、組織和協調。在計劃經濟時代，我國政府在災后重建中主要采用建設工程指揮部模式。隨著項目管理模式的不斷創新和我國項目管理水平的不斷提高，我國政府在2008年的汶川地震后的恢復重建過程中引進了一些新型的項目管理模式。

不同受災縣災后重建進度差異較大，除了規劃編制時間短、前期準備不充分、地質條件等共同因素影響外，援建方式、援建對象、援建金額的不同，特別是援建項目管理模式的不同直接影響重建進度。

本文根據都江堰市災后重建的實際情況，上海市對口援建工作主要采取“代建制”項目管理模式，并在實施中嚴格把握實施重點，體現了管理創新。

1 災后重建管理模式簡介

1.1 指揮部模式

災后恢復重建項目指揮部模式是指在自然災害發生后，由政府成立專門負責恢復建設的組織指揮部門。對整個重建過程中的設計規劃、清理搬遷、建設施工、市政工程、物質供給、交通運輸等方面進行協調和控制。災后重建專項指揮部是整個災后重建工程的堅強領導核心和中堅指揮機構，在災后重建過程中發揮出了統一、集中、高效的組織協調作用。在災后重建專項指揮部的領導下，重建呈現出規劃、設計、投資、施工、分配和管理六個統一的良好局面。隨著災區恢復重建情況的變化，子指揮部或其他形式的指揮機構會相應建立，使災區重建工程的指揮結構形成點面結合、層次分明、集中與分散協調統一的指揮調度系統。

1.2 傳統模式

傳統模式(Design-Bid-Build Pattern)，又稱設計-招標-建造方式，是國際上目前最通用的項目管理模式。采用這種模式的項目包括世行、亞行貸款項目和采用國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)“土木工程施工合同條件”的項目等。在災后重建過程中，這種工程項目管理模式也被諸多工程項目選取使用。

1.3 BOT模式

受自然災害的影響，受災地區生命線系統幾乎陷于癱瘓，相當多大型公共基礎設施有待恢復重建。巨大的資金缺口給災后恢復重建項目造成了巨大壓力。這時，政府部門就可以通過引入BOT模式，來為災后恢復重建過程中的大型公共基礎設施進行融資，引入BOT的同時，恢復重建項目的工程風險也轉嫁到了承包人身上，如此，政府就能夠有更多的精力去關注災后恢復重建中的其他問題。BOT承包人通過對承建項目的建設與管理，并在特許經營權下取得經營收益，將實現一個雙贏的局面。

2 上海市對口援建都江堰市災后重建項目管理模式

針對都江堰市災后重建的實際情況，上海市對口援建工作主要采取“代建制”項目管理模式，由援建后方上海市委托專業的代建公司——都江堰項目公司作為項目業主，負責項目的實施，而上海市援建指揮部作為間接的使用單位，負責履行項目使用單位的部分職責，在項目建設完成后再由其向都江堰市當地有關使用單位進行移交。

2.1 代建制的特點

2004年，國家發布《國務院關于投資體制改革的決定》，其中對代建制作了如下表述：對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。政府部門可以委托具有專業技術資質和管理能力的法人單位作為代建人，承擔建設項目全過程管理工作。代建制主要運用于非經營性政府投資項目。

在災后恢復重建過程中，災區政府可以利用代建制作為一種新的政府投資項目的管理方式，提高項目管理水平，控制項目投資規模，轉移項目風險。另外，利用代建制管理模式進行投資，可以提高項目建設期的財政資金使用效益，降低運營期的成本和費用。

2.2 代建項目的實施程序

代建項目的實施過程主要包括四個工作階段。

（1）確立代建項目

公益性的建設項目首先由使用部門或單位根據實際需要和發展規劃編制項目建議書，報發改委審批，經由發改委批復，確定該項目實行代建制，以明確具體的代建方式。項目立項后，使用單位再按照發改委批準的項目建議書建設性質、建設規模和總體投資金額，提出項目使用的功能配置、建設標準等，最后由代建人進行設計管理。

（2）確定代建人

代建工程項目由政府部門直接委托或者公開招標選擇代建人。

（3）訂立代建合同

“項目代建合同”由代建人、發改委和使用單位三方共同簽訂。

（4）履行代建合同

代建合同訂立之后，代建人就開始行使代業主的職能，負責選擇、勘察、設計、施工、材料設備的招標等相關工作，并需要接受政府部門的監督和管理。

2.3 援建項目代建制管理模式特點

上海市對口支援都江堰市災后恢復重建項目的管理模式具有以下一些特點：

（1）具有很強的約束機制；

（2）援建項目管理專業化；

（3）分工明析，責任明確；

（4）投資控制嚴格規范。

3 災后重建項目的管理重點

3.1 項目組織

3.1.1 組織設置的原則

（1）統一指揮、分工協作、界面清晰

上海指揮部是在上海市對口支援都江堰市災后重建工作領導小組下設的負責指導、協調、統籌、推進上海市對口支援項目的執行機構。上海的其他參建主體在其統一指揮下開展各項工作，確保援建項目命令和指揮的統一。上海指揮部各部門、各參建單位和都江堰各主管部門在項目建設過程中根據其所承擔的任務在開展工作時明確各方的工作界面，在合理分工的基礎上強調密切合作，確保項目建設的順利進行。

（2）簡潔、高效的扁平化管理

由于項目種類多、數量大、管理任務重，必須建立簡潔、高效的管理體系，合理設置管理幅度及跨度，進行項目的扁平化管理，實現管理資源的有效配置。

（3）充分授權與過程監督有機結合

針對重建項目的特點，為了提高管理效率，需對各參建方根據責任范圍進行充分授權，同時為了加強項目建設過程的控制，必須對項目實施進行有效監督，設置一定的授權范圍，體現充分授權與過程監督的有機結合。

（4）項目群與單項目的統籌管理

為了在有限資源下，實現對項目群及各單項目的最優化統籌管理，構建重建項目管理群體與單體層面密切協作的矩陣式組織架構，并在項目群中創建單體項目間相互協作的工作環境，充分利用所有項目資源，統籌協調各項目的建設。

3.1.2 項目各階段職責分配矩陣

項目各階段職責分配矩陣見表1。

3.2 前期管理

為有序、有效地開展項目前期工作，貫徹黨中央、國務院、上海市委市政府關于重建工作的精神，結合國家和地方關于重建工程的有關建設管理規定，規范包括項目建議書、可行性研究報告、規劃設計方案、開工前準備等相關證照辦理、相關手續審核和批準等項目前期工作，制定前期證照辦理工作的規定。

表1 項目參建各方職責矩陣表

根據重建工程的總體職責分配，項目前期的各種證照辦理由建設單位負責，項目管理部予以配合、協助，為證照辦理提供必要的材料。

3.3 設計管理

項目公司為了規范重建項目從前期方案設計至工程完成整個過程中的設計管理流程，明晰設計管理中的參與各方職責及工作界面，制定設計管理規定。設計管理的基本目的是通過對整個設計過程有效的管理，確保設計質量，控制設計進度，滿足工程建設技術經濟合理，保證項目實施的順利進行。

3.4 進度管理

項目公司為規范重建項目進度管理的工作步驟、內容、工作程序及工作記錄，明確各參建單位進度管理的范圍、內容、要求、程序及職責分工，制定進度管理規定。

3.5 投資控制及合同管理

項目公司為規范上海市對口支援都江堰災后重建項目的投資控制及合同管理的工作步驟、內容、工作程序及工作記錄，制定投資及合同管理規定。

3.6 質量管理

項目公司根據國家、上海市、都江堰市和工程建設行業對工程建設質量管理的法律法規及相關規定，為加強工程建設的質量管理，明確參建各方的管理職責，切實貫徹工程建設強制性標準，穩步提高工程建設質量管理水平，保證工程質量符合相關規定和設計文件，滿足社會公眾利益需求，制定質量管理規定。

3.7 應急事件管理

項目公司為確保上海市對口支援都江堰市災后重建工程的順利進行，對突發事件進行及時有效的處置，避免事態的擴展，按照國家相關法律法規的要求，結合援建工程的實際情況，制定應急事件管理規定。

3.8 會議管理

項目公司為規范重建項目的會議管理，確保會議決議文件的及時簽發和有效落實，積極協調解決項目建設過程中的問題，制定會議管理規定。

4 對口援建管理創新

項目公司援建工作在上海援建指揮部正確領導下，在指揮部援建項目及資金管理等一系列機制下，在抓住項目建設工程質量安全、工程進度、資金監管和投資控制不放的同時，通過管理創新，讓高效管理成為了援建重要的“生產力”，為又好又快推進援建項目建設提供了技術和專業保障。管理創新主要體現在：

（1）第一時間建立各項管理制度，規范建設程序；

（2）抓住總盤投資可控，落實“可研、初設、施工圖階段”投資控制，“交鑰匙”項目決算投資比概算批復投資結余5%左右；

（3）攻堅招標投標環節，保障援建建設“提速不出軌”；

（4）“精細、準確、嚴格”，做好合同管理和支付管理；

（5）貫徹指揮部“聚焦工程一線，服務工程一線，傾斜工程一線”的管理要求。

5 結語

采用代建制管理模式，上海市對口支援都江堰市災后重建項目保質保量建成。期望本文的研究對災后恢復重建工程項目管理的理論和實踐有一定借鑒意義。