推進邊海防軍警民聯防制度化的思考

孫曄飛 吳 進 齊 耘

推進邊海防軍警民聯防制度化的思考

孫曄飛 吳 進 齊 耘

內容提要：黨政軍警民齊抓共管、同守共建邊海防始終是我們的特有優勢。新形勢下全國邊海防軍警民聯防要進一步凝聚合力，推進聯防制度化基本框架、功能標準與組織保障建設，并處理好聯防制度強制性與聯防活動靈活性、聯防制度通用性和不同地域聯防活動特殊性之間的關系。

關鍵詞：邊海防建設 軍警民聯防 制度化

作者：孫曄飛，解放軍邊防學院邊防理論教研室主任、副教授，軍事學博士，上校；吳進，解放軍邊防學院邊防理論教研室講師，軍事學碩士，中校；齊耘，解放軍邊防學院邊防理論教研室講師，軍事學碩士，少校

我國邊海防實行黨中央、國務院、中央軍委統一領導，國家邊海防委員會組織協調，軍地有關部門分工負責的領導管理體制。黨政軍警民齊抓共管、同守共建邊海防始終是我們的特有優勢。當前，邊海防軍警民聯防工作存在著各地發展不夠平衡、職責分工不夠明晰、組織實施不夠規范、配套保障不夠有力等問題，與邊海防形勢任務的發展變化、合力管邊控海的現實要求不相適應。因此，推進軍警民聯合管邊控海制度化，是適應時代要求、形成整體合力，推動邊海防軍警民聯防工作協調健康發展的現實選擇。

一、合理構建邊海防軍警民聯防制度化的基本框架

邊海防軍警民聯防制度體系主要包括軍警民聯防的業務制度、行動制度和考評制度，它們共同構成軍警民聯防制度化的基本框架，并從日常工作、行動實施和評估獎懲幾個層面規范軍警民聯防工作的開展。

聯防業務制度。聯防業務制度主要包括：聯席會議制度。軍警民聯防領導小組應定期召開聯席會議，通過會議經常分析研究邊海防斗爭和管理形勢，學習上級有關指示，部署聯防工作，明確聯防任務，開展各項聯防活動。請示報告制度。邊境地區軍警民力量由于職責不同、體制各異，在請示報告上重視按體制縱向請示報告，忽視橫向溝通協調。為此，軍警民各職能單位在按體制縱向請示報告的基礎上，要重視發揮邊海防委員會職能作用，通過邊海防委員會辦公室向上級邊海防委員會請示報告情況，協調解決問題。情況通報制度。邊海防部隊、武警部隊、公安、外事及邊境沿海地區其他有關單位，要密切配合，及時通報陸上、海上情況，遇到重要情況應隨時通報，以達到相互支援、密切協同的目的。

聯防行動制度。邊海防軍警民聯防行動制度主要包括兩個方面：一是日常聯防制度，主要規范沿邊沿海一線聯合執勤、聯合邊境清理整頓、邊境聯合封控行動等；二是應急聯防制度，主要規范聯合反恐維穩、聯合打擊邊境犯罪、聯合應付武裝襲擾、聯合處置突發事件、聯合應對大規模人員越境，軍警民各職責部門的行動時機、內容、方法、步驟及相互間的協同方式。

聯防考評制度。一是考核制度。邊海防軍警民聯防，必須緊緊圍繞提高邊海防執勤和邊境防衛作戰能力，建立具有邊防特色的訓練考核制度。二是健全軍警民聯防的評價體系。通過構建與軍警民聯防活動相適應的考評標準和評估方式，避免訓練、考核與評價脫節的現象，準確地反映軍警民聯防各單位的實際訓練情況。

二、科學確立邊海防軍警民聯防制度化的功能標準

制度化功能要實現閉合，確保良性循環。一是秩序功能。邊海防軍警民聯防制度化的目的就是使各涉邊、涉海單位和部門在軍警民聯防活動中所遵循的制度達到完備和規范統一的要求，這不僅有利于軍警民聯防各部門和單位密切協同、快速反應，也有利于對聯防活動進行監督、考核和評價，促進良性發展。二是控制功能。軍警民聯防制度化有助于各種聯防規范的內化，形成長期穩固的效應，也有助于各聯防單位與部門之間的協調，對整個聯防活動起到控制作用，防止在利益驅動下，出現“搶著管”和“無人管”的情況。三是組織功能。軍警民聯防制度化將各聯防力量效能的發揮和組織的發展聯系在一起，加強了聯防體系的聚合力，強化了組織功能。從以上三種功能關系來看，秩序功能在長期的聯防實踐中，使聯防群體的行為不斷由制度向習慣過渡，進而通過制度的強制性和聯防群體的習慣性推動控制功能的實現，再輔以組織功能，使整個聯防活動更為有序，良性循環。

制度化標準要體現規范，確保導向正確。首先，要突出標準的適應性。對于我國漫長的邊海防線和復雜的周邊來說，邊海防軍警民聯防相關的制度能否適應不同的地域、不同的民情與社情以及不同的地理條件，都是制度化標準的適應性體現。其次，要突出標準的自主性。在聯防活動中，各職能單位功能的發揮，各聯防力量的使用在多大程度上避免了人為因素干擾，又在多大程度上發揮了制度對聯防活動的控制功能，這些都是標準自主性的重要體現。第三，要突出標準的內聚性。內聚是邊海防軍警民聯防制度化過程中，聯防活動群體在任務牽引和價值牽引中所體現的一種合力，內聚的強弱直接與制度化水平緊密相連，標準的設立必須著眼形成群體共識基礎，避免資源和人力的浪費。

三、切實加強邊海防軍警民聯防制度化的組織保障

長期以來，由于軍警民聯防的組織機構和指揮關系不夠明確，直接影響和制約了各地聯防建設和工作開展。為此，必須制定專項法規制度，明確聯防任務、聯防指揮和聯防分工，確保聯防行動統一組織、聯防力量有效聯合，切實形成軍警民同守共建邊海防的整體合力。

構建權威高效的指揮體制。一要完善指揮機構。軍警民一體化聯動，涉及單位、部門、力量較多，指揮機構必須從實戰需要出發進行設置，著力打造集中統一、上下連貫、左右聯動、組織嚴密、反應靈敏、權威高效的一體化指揮機構。二要明確職能劃分。明確指揮機構各組成單位的相應職責，確保各級組織、機構每個成員都能按照上級指示、命令和本級職責，各司其職、通力協作，充分發揮聯防的整體效能。三要理順指揮關系。要根據任務需求和平戰狀態的不同，理順指揮關系、明確指揮權限，確保聯防行動指揮分工明確、關系順暢、配合密切。

明晰聯防部門的職責任務。各級黨委要重點抓好政治安邊，著力建強基層政權，搞好國防教育，夯實聯防組織基礎和思想基礎。要站在“把方向”的高度，認識和處理邊境事務，確保邊境地區經濟社會全面發展和安全穩定，為國家發展戰略全局提供良好環境。各級政府要抓好富民興邊，打牢建設和諧穩固邊海防的物質基礎。通過深入開展軍民共建和幫助邊疆地區脫貧致富、建設社會主義新農村等活動，確保邊境地區人民安居樂業，使邊民更加擁護黨和政府的領導，積極主動投身邊海防軍警民聯防工作。軍隊要當好骨干，抓好軍事強邊。邊海防部隊要加強軍警民聯防，維護邊疆地區秩序，防范和打擊敵對勢力的破壞活動；積極參加邊疆建設，加強民族團結，幫助群眾發展生產，繁榮經濟。各級公安邊防力量要在邊民的支持和邊海防相關部門的配合下，保護國界安全，維護治安秩序，強化治安管理，開展邊防檢查，防范打擊跨境犯罪。邊防民兵、生產建設兵團、安全、外事、漁政、海監等部門（單位）都是軍警民聯防體系的重要組成部分，要充分發揮其功能作用，推動聯防固邊有效落實。

建立完善配套的法規制度。盡快明確聯防活動的領導主體和執法主體，把軍警民聯防各要素及其相互之間的關系、職責、權限等重大事項以法律的形式固定下來，使軍警民聯防部門在實際工作中職責清、任務明、關系順，便于形成統一的邊海防工作秩序。要在邊海防體制機制改革中積極推進聯防立法進程，以憲法和有關法律制度及邊海防政策為指導，依照國際法、與周邊國家的有關條約協議、邊海防事務法律法規，構建具有中國特色、反映邊海防特殊規律的聯防法律制度體系，確保軍警民聯防依法全面落實和有序展開。

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（責任編輯：胡東霞）

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2015）06-0071-02