依法治軍需要把握的幾個關系

●孫海榮

依法治軍需要把握的幾個關系

●孫海榮

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國若干重大問題作出決定，軍委對深入推進依法治軍從嚴治軍作出戰略部署。新形勢下，推進依法治軍從嚴治軍，需要遵循治軍規律，破除思想障礙，把握好以下幾個關系。

一、權與法的關系

權大還是法大這一命題在理論層面已經基本解決，但由于軍隊的自身特點，仍不時引發討論。一種觀點認為，軍隊的性質特點決定了權力應當高度集中，過分強調法治可能會影響各級行使職權，削弱黨對軍隊的絕對領導權，不利于部隊集中統一。這種認識不僅混淆了權力和法律的關系，也沒有弄清權力的來源。在我國，法律的本質是黨的主張通過法定程序上升為國家意志。軍事法規作為我國法律體系的一部分，也是黨的主張的體現。嚴格執行法規制度，就是忠實貫徹黨的意志，就是捍衛黨對軍隊的絕對領導。軍隊各級領導干部的職責和權力，也是依據法律法規界定的。比如，軍委實行主席負責制，是《憲法》規定；黨委集體領導下的首長分工負責制，是《黨委工作條例》規定；各級首長職責，主要在《內務條令》中規定。即使戰時和緊急情況下實施臨機處置權，也有法定責任。“權由法定，權依法使”，這應當成為“權大還是法大”的基本答案。

一段時期以來，我們沒有充分回應這一問題，對軍事領域搞法治存有顧慮，有的采取調和立場主張法治和人治相結合。這種觀點看似辯證，實則是給人治貼金、給法治打折。法治的確離不開人的作用，“徒法不足以自行”，法律有賴于人去實施。但是，人特別是領導干部，能否嚴格執行法律，自身是否受到法律約束，則是檢驗法治還是人治的標準。凡是法規制度和條令條例的權威高于個人意志的治軍方式都是法治，反之都是人治。從當前實際看，部隊依靠領導個人意志和強勢開展工作，突擊式、運動式抓工作的現象還比較普遍，領導機關自由裁量權較大，缺乏程序約束。扭轉這些問題，就必須摒棄人治思想，確立法治權威。這要求黨委依法決策、機關依法指導、部隊依法行動、官兵依法履職。抓基層建設就要按照《綱要》來，抓思想政治教育就要按照《大綱》來，干部使用就要按照選人用人的標準和程序來，等等。

二、民主與法治的關系

建設法治軍隊，不僅需要立法、司法、執法層面的推動，也離不開民主這一外部條件的支持。民主權利的保障，是權力濫用的克星。權利保障越到位，公權濫用、貪污腐敗的自由裁量就越小，法治的落實也更容易獲得監督和推動。

軍隊的權力具有相對的廣泛性和強制性，加上軍事活動本身的隱秘性，濫用權力的風險增大。很多職務犯罪案件都與權力過大、缺乏民主監督有關。部隊一些消極現象難以糾正，也有片面強調服從、漠視官兵合理訴求的因素。沒有民主權利的保障，權力就會異化為控制人、驅使人的工具，法治的精神也會落空。我們不能期待法治的力量源泉完全來自領導干部自覺自愿。官兵維護自身權益的心態和捍衛法律的行為，是約束權力隨意行使的重要保證。

軍隊提倡民主，與令行禁止是否矛盾？應該說，軍人相對于普通公民，出于國家安全利益和軍事職業需要，基本權利應當受到克減。軍事法規的立法精神也不是以維護軍人權利為主，而是重在維護軍事紀律和秩序。但是，這并不意味著軍人就不該享有民主權利。三大民主是我軍區別于舊式軍隊的重要特征，是黨領導下的人民軍隊的性質所在。軍人權利受到限制，即使目的正當，也應當控制在必要的限度和范圍。中國經歷漫長的封建時代，權力往往演化成對下屬前途命運的控制力，工作上的命令服從關系演變成人身依附關系。從新兵給班長洗內衣，到一些人搞非組織政治活動，都說明了這個問題。這種無所不包的權力關系，對部隊的純潔鞏固和集中統一產生了消極影響，不利于堅持黨對軍隊的絕對領導。只有發揚軍隊民主，有效制約權力，才能促進各級職責、義務和權利的歸位，形成正常健康的軍隊內部關系，保證組織集中和行動統一。

為此，要堅持和完善三大民主，健全軍人委員會和軍人代表會議等制度，保障官兵正當權益，拓寬群眾監督渠道。此外，要把加強黨的民主集中制建設作為十分緊迫的任務突出出來。規范領導干部用權行為，就必須建立正常的黨內政治關系，大力加強民主集中制建設。通過貫徹集體領導原則，充分發揚黨內民主，解決權力過分集中。比如，健全黨委全會對常委會工作進行評議監督制度，完善有利于黨委班子成員表達真實意愿的決策機制，完善黨員行使權利程序，健全重大決策終身責任追究制度等。

三、治官與治兵的關系

習主席指出，“領導干部是全面依法治國的關鍵”。依法治軍同樣要抓住領導干部這個少數關鍵。領導干部是黨和軍隊事業的骨干力量。部隊各項建設，主要通過各級領導干部來組織、來落實。建設法治軍隊，主要靠領導干部去引領、去推動。領導干部的法治素養和法治能力，領導干部的信念信心和實際行動，直接關系軍隊法治建設的總體進程和目標實現。

相對于普通官兵，領導干部手中掌握更多的權力。這種權力具有雙重性質和作用。一方面，權力是部隊建設和管理不可缺少的要素，是確保部隊高度集中統一的強制力量。離開這種力量的支撐，部隊就無法做到能打仗打勝仗，黨的執政地位也難以鞏固。因此，這種權力是必需的，極其重要的。另一方面，權力又是一種自我擴張的力量，具有很強的誘惑性和腐蝕性。一旦失控，就會給黨和軍隊的事業帶來危害。因此，權力必須受到制約。

當前，依法治軍面臨的困難，除了官兵法治觀念亟需提高、軍事法規體系需要完善等，更主要的在于權力高度集中又缺乏科學合理的制約機制。一些領導干部獨斷專行，以權壓法。比如，有的以首長分工負責制為名，把自己主管的工作當成自留地，不許別人過問；有的把法規制度當累贅，認為依法辦事束縛手腳，讓法律法規為個人意志讓路；有的形式上講科學民主決策，但征求意見、集體討論走過場；有的開展工作私心作祟，造成機關執行規定沒底氣。事實證明，領導干部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。職務越高，權力越大，破壞越甚。這種危害，比普通官兵的違紀違法行為更為嚴重。正是從這個意義上，《決定》指出，“依法治軍關鍵是依法治官，依法治權”。

落實這一要求，一方面要大力培養領導干部的法治思維和法治能力，把法治導向納入干部考核評價和選拔任用體系，引導各級領導干部帶頭尊法學法用法。另一方面，要大力推動權力運行機制法治化。《決定》首次提出“構建符合法治要求的領導指揮體制”，“推動建立黨委決策法律咨詢保障制度，探索實行黨委決策重大事項事先進行合法性審查”，體現了從嚴治黨、依法治權的鮮明導向，為規范各級黨委機關職責、推進依法決策提供了有力抓手。只有依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，建立一套既相互制約又相互協調的權力運行結構，才能從根本上遏制權力腐敗。

四、頂層與末端的關系

建設法治軍隊是一項宏大的工程，既需要搞好頂層設計，也需要從精細處入手，在法治體系的適用性和執行力上下功夫，確保法治末端落實，有效落實。

一是關口前移，加強事前事中監管。法治的精神能否落實，不僅體現在對大案要案的查辦懲處上，也體現在有力的事前事中監督上。很多職務犯罪案件背后都有長期濫用誤用職權、違規決策的問題。比如買官賣官案件，在干部提名、推薦等環節往往已經暴露出程序違規、不當干預等問題。如果在這些環節就加以有效監督，法治及時介入糾偏，那么濫用權力的空間將大大壓縮，發展成貪腐犯罪的可能性也減少。因此，法治不一定總在最后以制裁者的身份出現，而要關口前移，重在預防，加強對權力運行的過程控制。對此，要加緊健全完善監督體系，著力解決監督手段缺乏針對性和可操作性、監督事務還不夠充分廣泛等問題。年初出臺的《解放軍監察工作規定》對于強化行政監察職能、開展常態化監督是有力推動。此外，考慮到部隊分布點多面廣、司法力量有限的實際，可以探討借鑒最高法院巡回法庭的運行機制，組織軍事法院、軍事檢察院和紀檢部門開展巡回執法辦案，提高監督工作的常態化、機制化水平。

二是著眼實效，健全完善軍事法規體系。各級領導干部能否依法辦事，一定程度取決于實踐中能否找到適用的法律制度，這樣的法律制度能否解決問題。十八屆四中全會《決定》談到法治建設時指出，“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強”。這一現象在軍事法規體系中也有體現。我軍迄今有軍事法律法規近360件、軍事規章3700多件，編織了較為嚴密的制度籠子，但有的由于缺乏操作性而實際被虛置，有的因情況變化而不適用，一些規范性文件之間重復建設、相互交叉。這些問題都會影響各級執行法規制度的信心和能力。我們要適應現代軍隊建設和作戰要求，健全完善軍事法規體系，特別要增強法規的精細化、針對性和可操作性，確保法規制度反映部隊實際，易于官兵執行。

三是抓好個案，確立法治權威。確立法治權威是一個長期的過程，但所謂“不積小流，無以成江海”，當前最緊迫的，就是以錙銖必較的精神，抓好每一起個案。官兵對法治權威最切身的感受，就是來自親身經歷的每一起個案。許多看似輕微的違紀違法事件，其處理結果往往能檢驗軍隊法治化水平的成色。樹立法治的權威，就要從嚴格整治輕微事件入手，不能以風氣問題代替紀律問題，以紀律處分代替司法處罰，以集體擔責稀釋個人責任，名則愛護干部，實則損害治軍權威。這樣說，并不是主張懲辦主義，而是堅持過懲相適，從嚴執紀。只有在具體問題上動真格，才能逐步確立法治的權威。

【作者系總裝備部宣傳部干事】