煤炭資源稅改革開啟：關鍵在執行力

蔡恩澤

根據國務院常務會議決定，今年12月30日起，在全國將煤炭資源稅從量計征改為從價計征。這意味著千呼萬喚的資源稅改盡管姍姍來遲，總算靴子落地，終于拉開大幕。

（一）標桿意義

作為推動中國經濟增長模式轉變的關鍵環節之一，資源稅改革自然有著非同尋常的“標桿”意義。

資源稅是以自然資源為征稅對象的稅種。多年來一直實行從量定額計征的辦法，表現出諸多局限性，如征稅額不能隨價格上漲而相應增加，與資源稀缺程度的變化情況不相匹配。同時，一些該征的資源沒有納入征稅范圍，收稅之外還有很多不規范的收費。

資源稅開征的初衷是為了體現原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色礦原礦、有色金屬礦原礦等諸多國有資源的有償使用特征，與此同時，通過開征資源稅，國家亦可調節因資源壟斷所形成的級差收入。

由于煤炭在我國能源結構中占據非常重要的地位，因此推進煤炭資源稅改革，成為撬動我國能源結構調整的重要支點。

而現實是，自1994年中國開征資源稅以來的十幾年間，偏低的資源稅率以及從量計征的稅收方式在擴展地方財源、提振地方經濟等層面發揮明顯作用的同時，卻也埋下了“廉價”資源導致產能擴張沖動與日劇增、資源“稀缺性”觀念日漸淡薄等隱患。

尤其是，在過去高增長的年代，中國對資源類產品的需求不斷高企，資源價格一路攀升，面對這一客觀事實，傳統資源稅制在調節資源級差收入方面的功能也在變相被削弱，以致于對資源的有效利用形成了制度性障礙。與此同時，資源稅改革也一波三折，只聽樓板響，不見人下樓。

況且，資源稅改革也將成為中國資源價格市場化改革的“試金石”，理論上而言，資源稅改革的實施力度以及成效對于整體的資源價格改革應具有極高的參照性，稱之為資源價改的“標桿”恐怕并不為過。

（二）正當其時

事實上，早在2008年之前，國內資源稅改革就在不斷試水。

2006年，財政部、國家稅務總局取消了對有色金屬礦產資源稅的減征政策，恢復了全額征收；調整了對鐵礦石資源稅的減征政策，暫按標準規定的60%征收；提高了巖金礦資源稅率，統一了各地釩礦石資源稅的不同稅制。

2007年，財政部、國家稅務總局先是在3月份上調了焦煤資源稅率、調整了鹽資源稅收政策，又在7月份下發通知，規定自8月1起日起對鉛鋅礦石、銅礦石以及鎢礦石產品資源稅率加以提高，其中的最高稅率漲幅一舉達到了原有標準16倍。

此后的2008年，隨著該年度中國經濟在通脹、通縮間的急劇轉換以及全球金融危機的持續升級，資源稅改革唯有暫時擱淺。

到了2010年5月，石油天然氣資源稅改革在新疆正式破冰試點，2011年，改革在全國推行。然而由于煤炭在中國能源、發電中廣泛利用，相比石油價格與國際接軌和天然氣統一定價，煤炭資源稅改革無疑將會對資源價格產生更大影響，需要選擇更佳的改革窗口期。

在苦苦等待中，改革窗口期說來就來了。目前經濟呈通縮狀態，物價水平不高，企業開工不足，煤炭是買方市場，實行從價計征改革對下游產業的影響較小，是推進資源稅改革的最好時機。今時今日，在大宗商品價格一路走低的情勢下，幾度猶豫的資源稅改革落地生根已是正當其時。

資源稅改革的好處有一大籮筐。一是實行從價計征后，資源價格隨行就市，價格高則多納資源稅，價格低則少納資源稅，這樣在稅源配置上更趨科學合理。二是不會過分加重煤企負擔而影響下游產業，以前在煤價高企且處于賣方市場的情況下，若實行從價計征，勢必會逼迫煤炭行業將稅收負擔向下游轉移，造成經濟失控。而當下價格走低，從價計征不會給煤炭行業造成過重負擔。三是有利于調整資源稅定位，由過去定位為增加財政收入、調節資源級差收入的一般稅，轉變為現在運用稅收杠桿的調節作用，為國家的經濟政策目標服務而設立的特殊稅種。從價征收會對控制過度消耗煤炭起一定作用，目的是節約資源，保護環境，防范和化解資源風險。

（三）雙管齊下

水到渠成，資源稅改革終于拉開了大幕，繼石油、天然氣之后，作為能源消耗的第一大品種，黑乎乎的最原始的地下資源煤炭開始唱大戲，關鍵是要有強大的執行力，必須雙管齊下。

要清費正稅。清理收費決定煤炭資源稅改革成敗。過去煤炭是塊唐僧肉，在其身上聚集著太多的收費黑手。資源稅改革之所以難，其中一大難點，就是要理順煤炭領域名目繁多的收費。國務院常務會議已有要求，要立即著手清理涉煤收費基金，停止征收煤炭價格調節基金，取消原生礦產品生態補償費、煤炭資源地方經濟發展費等，取締省以下地方政府違規設立的涉煤收費基金，嚴肅查處違規收費行為，確保不增加煤炭企業總體負擔。好消息是，今年以來，山西、內蒙古、陜西等煤炭主產區已先后出臺規定，集中清理規范涉煤收費，著手為煤炭資源稅的改革鋪平道路。

要兼顧各方利益平衡。除煤炭企業外，地方政府是資源稅改革的另一“頂門杠”，或利益博弈者。按照發改委、財政部要求，今后除法律、行政法規和國務院規定外，任何地方、部門和單位均不得設立新的涉及煤炭的行政事業性收費和政府性基金項目。然而這些稅費基金是煤炭主產區地方財政的主要來源，尤其是當下煤炭市場不景氣，資源省份財政萎縮。從地方政府的訴求看，資源稅帶來的收益增長大概與取消收費的損失相當。而2%-10%的稅率幅度給了地方政府很大政策彈性，意味著地方政府可以根據此前的稅費程度靈活進行調節。為保證財政收入不受影響，地方政府部門在稅率制定上很可能盯上高稅率。如果地方政府持續地實行高稅率，那么既不能體現資源稅改革的優越性，還會傷及煤炭行業的利益，對中央的決策威信也是一個挑戰。因此，煤炭資源稅改革不可特立獨行，單兵突進，需要平衡各方利益，配套實施中央與地方財權事權改革，推進資源地區經濟轉型，才能使資源稅改革真正落地生根。