農民養老保障風險分析

薛慶天

（東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

1引 言

由于我國農村老年人口基數大和農村生育率低，農村人口的老齡化日趨加重。據中央農村工作辦公室在2009年的調查數據披露，農村在老年人口總數、老齡化水平和老年撫養比等3個重要指標上都明顯高于城市。其中，農村老年人口總數為1.05億，是城市的1.69倍；老齡化水平18.3%，是城市的2.3倍；農村老年撫養比高達34%，是城市的2.8倍。同時據全國老齡委的預測，到2020年農村人口老齡化水平將達到20%以上，2030年將達到29.14%。改革開放35年來，隨著我國經濟的高速發展，工業化和城鎮化推動了大量農村青壯年勞動力流入城市，這在降低城市老年人口比重的同時卻提高了農村實際老齡化程度。低齡人口由農村向城市的單向流動，使城市年齡結構年輕化，這不僅加大了農村“高齡老人”和“空巢老人”的比重，同時加速了農村的老齡化程度。由以上數據看出，農村是我國經受人口老齡化大潮沖擊最嚴重的地區，嚴重的農村人口老齡化對我國農民養老保障產生了巨大的風險。

一直以來，“三農問題”就是我國民生問題的核心，而“三農問題”的根本是農民無法實現自我保障。當前我國農村居民面臨諸如農村基礎設施落后，農業生產收入水平不高，我國制度保障體系對農民的保障水平低，家庭保障功能弱化，土地保障機能失調等問題。這些問題的存在極大降低了其防范養老保障風險的能力。一般而言，農民防范其養老風險的選擇有3種，即家庭保障、土地保障和國家制度保障。但是隨著孝道觀念的變化、我國計劃生育政策的實行和老齡化的到來，小核心家庭和“銀發家庭”的出現，使家庭供養不足以保障農民的老后生活。同時由于土地增值能力有限，及城鎮化帶來的失地農民問題，導致土地保障的功能也在慢慢弱化，土地保障方式在當前難以維系農民的老后生活。而在制度保障方面，我國農村社會保障體系雖然基本健全，但制度保障水平很低，只能滿足其基本生存保障需求，難以起到防范養老風險的作用。

農民養老保障風險是當前經濟社會發展不得不面臨的現實問題，不僅影響我國城鎮化的推進進程，也關系整個經濟社會體系發展的穩定性和持續性。基于此，本文從農民養老保障風險視角出發，就當前我國農村居民所面臨的養老風險進行分析，同時提出相應防范老后風險的建議。

2 農民養老保障風險

就我國農村居民的現狀而言，其抵御老后風險的能力較弱，面臨自我保障能力不足、家庭保障功能弱化、制度保障水平低和土地保障機能失調等風險，下面就這些風險進行深入分析。

2.1 自我保障風險

在社會保障理念中，積極的社會保障理念是通過實施各項社會保障政策最終達到個人能夠實現自我保障的目的。在我國農村社會保障制度不健全的情況下，農民能否實現自我保障建立在一定收入水平基礎之上。就農村現狀而言，農村老年人收入來源少，收入結構單一，收入水平低，且年齡越大所獲得的收入越少，其自我保障能力不足。通過下表1可看出，農村老年人收入大部分來源于經營性收入，而通過養老金和救助補貼等國家制度保障所得到的收入很少，以2005年60～69歲人口的收入結構來看，經營性收入占總收入的44.5%，而養老金的比重才占總收入的13.1%，救助補貼占總收入的9.7%。收入決定保障水平，如此低的收入水平，如此單一的收入結構，一旦老人喪失勞作能力，發生農業風險或大病風險，其老后保障便面臨極大危機。

表1 2005年我國農村老年人的收入水平 單位：元

農民收入水平低，隨著年齡的增大，勞動能力逐漸喪失，農村老年人從事土地作物獲得收入也不斷減少，再加上農村商品經濟發展落后，農產品的滯銷和農村就業環境較差，農村老年人口從其他渠道獲得收入的機會不多。在農村普惠制養老金水平低，贍養環境發生改變后子女對老年人的經濟供養能力下降，最終導致農民老后風險增加。

2.2 家庭保障風險

傳統社會中，基于血緣關系紐帶的家庭供養模式是我國農村居民應對養老風險的選擇。但是隨著孝道觀念的變化、我國計劃生育政策的實行和老齡化的到來，小核心家庭和“銀發家庭”的出現，使這種家庭供養模式不足以保障農民的老后生活。

當前農村出生率下降，養兒防老養模式應對養老風險的功能減弱，同時居住方式的代際分離也導致家庭戶的平均規模正在縮小，小核心家庭不斷增多，家庭規模趨向小型化。20世紀80年代以來，計劃生育國策的實施不斷簡化我國農村家庭結構。據國家統計局的抽樣調查統計，1980年我國農村戶均人口為5.54人，1990年為4.84人；到2000年第五次全國人口普查平均家庭為3.44人/戶；2005年全國1%人口抽樣調查數據顯示，鄉村平均家庭變為3.27人/戶，而到2012年這一數據降到3.02人/戶?？梢钥吹?，越來越多的三口之家、二老之家以及獨身老人、高齡老人之家將削弱家庭養老的功能。家庭保障功能隨著家庭規模的縮小而弱化，無論是老年人生活必需品（包括衛生保健支出）的供給、老年生活照料所需勞務的供給、老年人所需精神慰藉的提供，還是疾病風險在家庭內部的分散，小規模家庭都遠遜于傳統的大家庭。因而，當前家庭保障降低農民養老風險的作用在不斷降低。

2.3 制度保障風險

制度保障體現了政府的社會保障義務，作為民眾生存發展的“最后一張網”，制度保障是民眾享受社會保障權力的依托。一直以來，我國農村社會保障體系的構建落后于城市，農民的制度保障一直處于真空狀態，農民面臨較大的養老制度保障風險。改革開放以后，國家二元經濟體制的存在使城鄉差距越拉越大，絕大部分公共財政預算投向了城市，農產品以剪刀差形式不平等地供給城市，產生了農村經濟社會發展極大落后于城市，這種兩極分化的狀況在社會保障制度方面的體現是不公平的城鄉二元社會保障體系，以戶籍為確認標準，以城市社會保障為核心，將大量的農民置于整體社會保障體系中極為次要的地位，同時在不同社會保障體系中享受差別待遇。

目前，我國城市已經建立起社會救助、社會保險、社會福利以及對特殊人群的優待制度等構成的全面社會保障體系。而農村則只有部分包括社會救助，低保，新農保，新農合等覆蓋面小和待遇水平低的不健全的社保制度，不論制度的覆蓋面，還是制度內居民的待遇水平，農村都落后于城市。制度保障功能不足導致農村老年人的老后保障嚴重不足，農民養老面臨較大的風險。當前國家尚未建立起全面的農村社會保障體系，依靠國家實現全面保障的條件還沒達到，農民度老，大部分只能依靠自身力量。

2.4 土地保障風險

農民把土地當作其“生命最后保障”，對于傳統農民而言，除了耕種土地獲取收入外，其年老后基本沒有其他收入來源。勞動生產率低下，土地收益降低，終日耕作的老年農民維持溫飽都已經十分困難，一旦患病，陷入極度貧困或病亡幾乎就是必然。在農民的生命波折期，農民沒有了土地保障或土地保障功能弱化，就失去了最基本生活來源。然而，土地流轉受限制、小規模經營導致生產低效、頻發的自然災害、波動的農產品市場行情等問題存在，使農民老后依賴土地保障的生活將會變得很困難。

另外，城鎮化過程中的失地農民問題也值得注意，農民失地帶來的風險需要正視。在我國工業化和城市化過程中，隨著工商業和交通占地、城市擴張用地和開發區圈地等的加劇，越來越多的農民逐步失去了賴以生存的土地，變為“失地農民”。關于失地農民的數量，并沒有準確的統計數據，大都屬于推算性質。據民進中央所提議案預測，到2020年我國失地農民總數將達到1億人。農民失去土地不僅意味其失去土地的生產價值，同時也失去了附著于土地的一系列權益。我國目前還沒有專門解決失地農民的社會保障政策，失地農民的生活、就業、養老、醫療等一系列問題亟須解決。之所以說失地農民的風險更嚴峻是因為農民由于知識結構受限，融入城市生活的機能不足，一次性補償后產生的社會問題十分突出，如何促使失地農民再就業，如何使其實現自我保障成為一個重要的問題。當前，因失地致貧的社會問題很突出?？傊?，土地已經不足以成為農民防范其老后風險的屏障，土地保障功能失調實際上加大了農民的老后風險。

3 應對農民養老保障風險的對策

如上所述，當前我國農村居民面臨嚴重的養老風險，農民作為我國制度保障的最大弱勢群體，政府和社會應該多渠道解決其養老風險問題，特別是隨著農村老齡化速度加快、老年人口撫養比增加成為當前及今后農村養老問題的關鍵，為了實現農民“老有所養”的老齡目標，有效應對農民的養老保障風險，本文提出以下對策。

3.1 提高農民自我保障能力

應對農民養老風險的根本途徑在于要讓農村居民實現自我養老，而提高農民的收入水平是最有力的措施。政府要加大對農村的基礎設施建設、改善農村的就業環境、提高農產品產出價格、加大對農業的補貼力度等等，總之，從各個渠道提高農民的收入，以實現自我保障的功能。

3.2 建立健全農村社會保障體系

在當前我國國民經濟發展到有能力為農民建立全面的社會保障體系背景下，國家應該承擔相應責任，堅持多層次、分階段、與經濟發展水平相適應、與城市社會保障體系有機結合的原則，建立健全農村社會保障體系。嚴格執行農村社會保險、被征地農民社會保險、農民最低生活保障、農村五保供養、農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度、簽訂農村家庭贍養協議書等一系列政策文件，著力構建農村社會保障體系。

具體為：第一，要提高現有農村普惠制養老金水平，計發基本養老金應堅持滿足農民基本生活開支的原則，通過普惠制養老金制度構建一道農民老后生活的安全網，規避產生生存因難的風險。第二，完善農村最低生活保障制度，農低保應與農村社會救助、“五?！惫B和撫恤補助等制度相協調，在擴大低保覆蓋面的同時，也要建立待遇隨物價水平上漲而上調的調整機制。第三，完善新型農村合作醫療制度，降低老人看病的門檻費標準，政府提高對老人新農合繳費的補助，同時提高老人大病報銷的比例。

總之，在現有農村社會保障制度框架內，要通過完善制度覆蓋面，提高社會保險待遇保障水平，改革現有制度的不足，落實政府責任，在制度保障層面降低農民養老風險。

3.3 提高社會參與為老服務的供給能力

在政府引導建立農村老后保障體系后，應該積極發揮社會化養老和志愿者服務等功能，整合社會資源，開展多樣性活動，倡導全社會關愛農村老年人的養老事業，提高社會參與為老服務的供給能力。

具體措施：第一，倡行多元化的養老模式，比如每村建立養老敬老福利院，發揮機構養老功能；建立村居家養老服務中心，為農村老人提供日托、居家養老服務；提倡鄉村互助養老模式，空巢老人相互照顧關懷。第二，建立社區醫療應急救援服務網絡。依托“120”、紅十字會、鄉鎮衛生院、村或社區衛生服務中心等基層醫療機構，形成鄉鎮、村或社區兩級救援服務網絡。第三，建立基層護理服務網絡。建立“農村老年人養老健康檔案”，通過信息連動，充分整合社會的養老服務資源，為農村老人及時提供護理服務。第四，鑒于當下空巢老人多的現狀，利用居委會、愛心平臺、義工組織、慈善協會等建立社會為老聯動服務網絡，從公益角度為農村老人提供相應服務，降低養老風險。

3.4 倡導尊老愛老的社會風范觀念

我國有淵源流長的尊老敬老愛老的傳統文化，贍養老人一直受到社會的提倡，“老吾老以及人之老”“父母在，不遠游”等孝文化是整個中華文明的根基，“尊老敬老”更成為中華民族傳統美德的精髓。應對農村老齡化危機，降低農民老后風險，也要在全社會大力提倡尊老敬老愛老的觀念，讓關愛老人、幫助老人成為社會風范。

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