地方政府公司化與增長聯盟研究文獻綜述及其引申

■ 彭正波 副教授（桂林理工大學人文社會科學學院 廣西桂林541004）

關于地方政府公司化中增長聯盟的研究，學術界主要圍繞地方政府公司化與經濟增長的相互關系進行討論的。

國外研究現狀

中國經濟的持續快速增長，國外學者基于中國經濟發展的現實，提出了很多視角，希望給出合理的解釋。

戴慕珍旗幟鮮明地用“地方法團主義”來解釋中國局部地區鄉鎮的經濟騰飛。在經濟發展過程中，地方政府具備了公司化的諸多特性，官員們按照董事會成員的方式進行運作，因此用地方法團主義來指代這種政治與經濟結合的新制度模式。地方政府好像變成了一個從事多種經營業務的實業公司。

魏昂德提出了“地方政府即廠商”的理論。地方官員在其管轄的地方事務范圍內，行為恰似一個董事。魏昂德對20世紀80年代鄉鎮企業的實地研究發現，地方政府對鄉鎮和村莊的企業實現了所有權和使用權，企業管理人員的招聘、管理及薪酬，資金和資源的籌措，生產線的引進和改進，市場策略的抉擇皆由當地官員所操縱。

布萊徹在對四川廣漢的研究中指出，地方政府公司化是因為受到財政壓力的影響，特別是改革中大量下崗再就業人員需要提供就業機會，地方政府以國有企業的代表人參與商業領域。徐維恩通過對辛集的研究發現，地方政府的目的并不是為了追求自身利益最大化，而是通過創造良好的外部環境，促進了地方經濟的發展。在這里，地方政府并不是一個公司化的實體，而是擴大了“發展空間”。

彭玉生通過大量經驗研究認為地方法團主義有效解釋了地方政府出現的變異行為，在此基礎上他進一步明確指出“村鎮政府即公司”。

林南對地方法團主義進行了部分修正，通過加入家庭網絡這一重要變量，家族關系成為整合地方政府、社區、市場的重要紐帶，形成黨、政、企三合一的法團組織。整個組織具備社會主義的特征，故能得到上級的支持和意識形態的鼓勵。同時，以市場為生存基礎，具有較強的競爭優勢。

莫洛奇1976提出了城市增長聯盟理論。由于福利國家遭遇財政危機，城市官員發展經濟的強烈動機和企業精英創造財富的原始愿望緊密結合，形成了政治精英和經濟精英的聯盟。羅根和莫洛奇后來又將勞工、工會等行動者和組織納入分析中，將之視為反增長聯盟的力量。

伯恩斯坦認為，雖然地方政府的“發展型”定位促進了區域經濟的高速發展，但由于地方普遍存在的權力尋租和腐敗，地方政府的掠奪性逐漸顯現出來，反而阻礙了市場經濟的健康發展。

薩吉森和張提出，地方政府既不是中央政府的利益代表，也不是地方利益的維護者，而是成為獨立的利益主體。表現得像企業家一樣，令人驚訝。

陳抗等學者研究認為，分稅制改革是道“分水嶺”，在此之前，地方政府對發展促進地方經濟增長有著明顯的作用，是經濟發展的“援助之手”；分稅制改革后，隨著中央和地方財權事權的重大調整，地方財政資源的管理出現混亂，對地方經濟增長產生了抑制作用，成為地方的“攫取之手”。張炎的研究中就發現了這點，即使在蘇南地區，地方政府在當地的權力凌駕于一切之上，“市場導向”被“政府導向”所取代。

國內研究現狀

圍繞地方政府公司化，國內學者主要從兩個層面去進行分析。一是地方政府對于經濟增長的作用，二是地方政府公司化的危害。

張靜用“政權經營者”來形容地方政府，經營者需要發展經濟，如公司一樣，會對地方經濟發展起到促進作用。同時，市場經營難免會在競爭中與其他經濟主體產生沖突，由于地方政府的絕對優勢，使得其他主體利益受損從而阻礙市場秩序的正常運行。楊善華分析了基層政權角色的轉變過程。財政體制改革使得地方政權取得了獲利的行動空間，地方政府參與市場競爭，完成了由“政權經營者”向“謀利型政權經營者”角色的轉變。

周業安和趙曉男通過以地方政府對經濟發展的作用為指標，把地方政府分成三類：進取型地方政府；保護型地方政府；掠奪型地方政府。

受到西方企業家政府理念的影響，徐承彥將地方政府界定為“企業家型政府”，由于受到財政壓力的影響，地方黨政領導人被稱為“政治企業家”，既有政治家的政績壓力，也有企業家的發展經濟壓力。

周雪光認為地方政府是“關系產權”的維護者，用來描述地方政府和企業的相互關系，也就是“產權”和“關系”作為交換，企業以犧牲部分產權為代價，換取地方政府的外部環境支持，而地方政府通過掌握企業的一部分產權來攫取資源和獲得發展動力，為企業發展保駕護航，雙方都有動力去維持“關系產權”存在。

楊瑞龍設計了一個“階梯式的漸進制度變遷”模型，在制度變遷體系里，地方政府成為中間者，連接著中央政府和市場。地方政府參與制度創新大大降低了改革演變成激進主義的可能性，使改革具有帕累托改進的性質。

從政府與市場之間的關系出發，洪銀興認為地方政府對市場的推動作用表現在：推進了市場經濟區域化；地方政府彌補了不完全的計劃和市場帶來的發展“陣痛”，為市場化改革提供必要的保障；地方政府對中央宏觀調控的市場化調整，增強了地方發展競爭力；在市場走向完善的過程中，地方政府實現了制度創新。

潘維提出，地方法團主義成功的決定性要素是地方權威主義能否形成，大邱莊、南街村、華西村的成功很大程度上取決于有著強有力的領導人，至于那些基層結構渙散、組織無力的村莊別說發展工業，連農田基本設施都難以建設。陳建軍通過對江浙的分析，認為地方經濟發展離不開地方政府與企業的合作與支持。

周黎安認為，從20世紀80年代開始的地方官員之間圍繞GDP 增長而進行的“晉升錦標賽”模式是理解政府激勵與增長的關鍵線索之一。中央和上級政府通過行政集權，實施“錦標賽”為注重仕途的地方官員提供了強大的刺激。

基于對地方政府公司化行為的深入反思，有學者指出，目前一些地方政府成為追逐利潤最大化的龐大經濟體。地方政府公司化的主要表現包括經營城市、招商投資、批租土地。各級地方政府借用多種名目投資設立的政府性公司，借著資本運作的名義進行大量的債務融資活動用以建設基礎設施和公共事業項目。已經制造了大量的貸款風險，成為銀行業信貸安全管理的首要風險。

有學者認為，地方政府公司化既是中國經濟發展的重要原因之一，同時也是導致社會不和諧的“罪魁禍首”。如果地方政府沿著這種公司化的模式繼續前進，弊多利少的局面必將嚴重危害市場經濟和社會的正常發展。

國內外研究思考

通過對國內外研究的梳理，不難得出，地方政府公司化和區域經濟增長存在一定的相關性，在論述地方政府公司化在促進經濟發展的同時，學者們已經認識到其負面效應越來越嚴重，甚至可能帶來地方性治理危機。總結已有文獻，對于地方政府公司化中增長聯盟的研究，呈現出如下特征：

第一，從解釋框架來說，模型化比較突出，研究者都試圖用單一的概念和分析框架去解釋地方政府的經濟行為，這也體現了地方政府公司化的研究者的經濟學和社會學背景。盡管模型過于理論抽象化，忽視了事物的多樣性和復雜性，甚至把問題簡單化。但是，這些模型還是具有較強的解釋作用，至少對當時當地政府的行為描述還是很有借鑒意義的。

第二，盡管地方政府的行為千變萬化，非常復雜。但研究者把握了幾個關鍵性的分析維度。主要是圍繞地方政府與中央政府、企業、市場、社區之間的相互關系，從財政關系、分權、地方政府作用、利益分化等視角去闡述地方政府對于經濟增長所起的作用，研究主題比較集中，甚至還呈現出一定的連續性，形成了比較明顯的知識積累，也為后來者的研究提供了清晰的思路。

第三，在選擇地方政府的個案上，研究者或者以整體的地方政府作為分析單元，或者關注其中的一個層面，特別是鄉鎮政府的研究最為集中，對于其他層級政府的研究相對缺乏。對于鄉鎮政府的關注，可能源于社會學對于農村問題的關注，以及基層資料收集的簡便。對于省級政府的關心，在于文獻和資料比較集中，樣本總體也有限，分析單元比較簡單。對于其他政府層架的研究則相對缺乏，表明地方政府公司化還有很大的研究空間和視角。

第四，偏重于地方政府經濟作用的分析，忽視了很多重要的因素。中國經濟增長的奇跡，絕不可能是單一的地方政府和市場相互作用的結果，別的原因不考慮，30多年來中國億萬人民的貢獻，就是一個非常重要的因素。因此，研究層面的擴展和更多因素的考慮，也是未來研究需要關注的問題。

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