新型城鎮化背景下皖江城市帶社會保險制度改革

陳起風,杜瑩瑩

（銅陵學院 財稅與公共管理學院，安徽 銅陵 244061）

《國家新型城鎮化規劃》（2014—2020）提出要推進城鄉基本公共服務均等化。關于新型城鎮化與社會保險改革，李克強總理曾指出，城鎮化不是簡單的城市人口比例的增加和面積的擴張,而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變[1]。

一、皖江城市帶社會保險概況

社會保險（Social Insurance）是由國家通過立法形式，為依靠勞動收入生活的工作人員及其家庭成員保持基本生活條件、促進社會安定而舉辦的保險。其主要內容包括養老、殘障、遺屬、醫療（疾病和生育）、失業、工傷和家庭津貼等保險[2]。就皖江地區而言，社會保險主要包括社會養老保險、社會醫療保險、失業保險、工傷和生育保險這五個部分。

（一）社會養老保險

皖江城市帶現行社會養老保險主要包括企業職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩個部分。其中，城鄉居民基本養老保險由新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保）和城鎮居民社會養老保險（以下簡稱“城居保”）整合形成。

1.企業職工基本養老保險

2014年安徽省第十次調整企業退休人員養老金水平，當前，安徽省企退人員人均養老金超過了1 818元/月[3]。皖江城市帶各地市企業退休人員養老金待遇相應調資。

表1 皖江城市帶2014年企業退休人員養老金待遇調整情況

《安徽省關于調整企業非因公死亡職工遺屬撫恤政策的通知》（勞社秘[2004]193號）規定了職工死亡撫恤費項目和標準。一是喪葬補助費：職工死亡喪葬補助費標準為 2 000元。二是一次性困難補助費：在職職工死亡發給直系親屬八個月本人生前月繳費工資；退休人員死亡發給直系親屬八個月本人生前月基本養老金。三是供養直系親屬撫恤金：其撫恤金標準與供養人數和城市居民最低生活保障標準掛鉤。近年來，隨著經濟發展與物價指數的變化，皖江城市帶各地市調整了城市居民最低生活保障標準，企業職工遺屬撫恤標準亦相應調增。

2.城鄉居民基本養老保險

城鄉居民基本養老保險基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金構成。皖江地區中央財政轉移支付的基礎養老金月標準為55元，地方人民政府可以根據實際情況適當提高基礎養老金標準。

表2 皖江城市帶城鄉居民基本養老保險基礎養老金月標準

皖江城市帶各地市在整合“新農保”與“城居保”，啟動城鄉居民基本養老保險政策時，確定了喪葬補助與遺屬撫恤標準。當前，馬鞍山（市區）喪葬補助費為2 000元/人，遺屬撫恤金為生前8個月養老金；蕪湖（市區）、銅陵市喪葬補助費分別為1 200元/人、1 000元/人，無遺屬撫恤金。皖江區域其他各市均無喪葬補助、遺屬撫恤金。

（二）社會醫療保險

皖江城市帶社會醫療保險主要包括城鎮職工基本醫療保險和城鄉居民基本醫療保險兩大塊。其中，城鄉居民基本醫療保險由新型農村合作醫療（以下簡稱“新農合”）與城鎮居民基本醫療保險整合形成。皖江城市帶現僅有馬鞍山、銅陵兩市將上述兩項社會醫療保險整合為城鄉居民基本醫療保險，并統一了城鄉居民的一般住院起付標準與報銷比例。2014年“新農合”、城鎮居民基本醫療保險中央財政人均補助標準為320元/人/年。

表3 2014年銅陵市城鄉居民基本醫療保險一般住院起付標準及報銷比例

表4 2014年馬鞍山市城鄉居民基本醫療保險一般住院起付標準及報銷比例

（三）失業保險

失業保險是指國家依法強制實施的、通過國家、企事業單位和個人渠道由社會籌資集中建立保險基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者，在法定期限內給予物質幫助以保障其基本生活需要的一種社會保險制度[4]。無論是采用登記失業率還是調查失業率予以統計，農民都不能被認定為失業人員。據國務院《失業保險條例》《安徽省失業保險規定》及皖江各地市失業保險辦法，失業保險費由用人單位和個人按一定比例共同承擔。純以種植為生的農民屬典型的自雇群體，據現行政策既不能參保繳費，更不能享受相應待遇。

表5 皖江城市帶失業保險覆蓋范圍

注：1.據皖江城市帶各市人力資源和社會保障網資料整理；2.1999年國務院發布并實施《失業保險條例》，2004年安徽省政府頒布《安徽省失業保險規定》，皖江各市相繼出臺地方失業保險政策。盡管各地市失業保險政策名稱不一，但僅覆蓋城鎮各級事業單位，各類企業職工以及個體工商戶與其雇工。

（四）工傷保險

從基金來源看，工傷保險異于上述三類保險項目，實行用人單位單方面付費（稅）制度，且實行行業差別浮動費（稅）率。從覆蓋范圍看，2013年《安徽省實施〈工傷保險條例〉辦法》規定：本省行政區域內的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織和有雇工的個體工商戶應當參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。當前，皖江各地市既沒有出臺普遍適用性的地方工傷保險政策亦沒有實施針對新型城鎮化建設中出現的“新市民”①在新型城鎮化進程中由農民身份轉換為市民身份的群體，身份轉換并非意味著職業角色的迅速轉型。的特殊的工傷保險規定。

（五）生育保險

無論是城鎮職工、城鎮居民亦或是農民，繁衍下一代幾乎是每個家庭必經的歷程。生育保險實行用人單位單方付費（稅）制。在覆蓋范圍方面，皖江區域大部分地市生育保險政策僅覆蓋城鎮職工，僅有馬鞍山市實現城鄉居民全覆蓋，銅陵市生育保險政策覆蓋各類單位職工及參加城鎮居民基本醫療保險的育齡婦女。

表6 皖江城市帶各市生育保險覆蓋范圍

二、新型城鎮化背景下皖江城市帶社會保險建設存在的問題

新型城鎮化是人的城鎮化，是城鄉基本公共服務的均等化。當前，皖江城市帶在推進新型城鎮化進程中，社會保險政策不但未適度向弱勢群體傾斜，而且在養老、醫療、失業、工傷、生育保險領域仍執行原差異化的公共政策，進一步加劇了不同群體間社會保險的非公平性。

（一）公共財政在職工與非職工養老保障投入上失之偏頗

與企業職工基本養老保險相比，不論是政策起步階段的“新農保”“城居保”，還是2014年合并實施的城鄉居民基本養老保險均執行“統賬結合”的財務模式，因此不存在轉制成本，無任何需公共財政償還的隱性債務。“非職工養老保險”①“新農保”與“城居保”政策啟動5年來，各級財政對基礎養老金資助未進行指數化調整，皖江地區仍停留在月均73元的平均水平。企業職工與非職工其非因公死亡的喪葬補助和遺屬撫恤金亦存在較大差距。皖江地區企業職工喪葬補助費為2 000元且符合條件者可再享受一次性困難補助費，非職工喪葬補助費馬鞍山、蕪湖、銅陵分別為2 000元、1 200元、1 000元，其它幾市均無補助。皖江地區企業職工遺屬撫恤金與城市居民最低生活保障標準掛鉤，隨著低保待遇的調增，企業職工遺屬撫恤金標準亦相應增加，非職工遺屬撫恤金除馬鞍山市按職工生前8個月養老金標準發放外，其它各市均無補助。

（二）城鄉居民基本醫療保險政府補貼與報銷比例未體現城鄉醫療成本差別與需求差異

城鎮與農村，城鎮居民與農民在醫療成本與醫療需求上存在著較大的差異，總體情況是城鎮醫療成本高于農村，城鎮居民醫療需求明顯高于農民。經濟狀況、生活習慣、對疾病的重視程度等多種因素使農民的醫療需求相對偏低，小病拖、大病扛、不行等著見閻王是尋常現象。然而，皖江城市帶城鄉居民基本醫療保險政策在政府補貼方面未向農村地區適度傾斜，在門診統籌與報銷比例上亦未適度向農民傾斜。新型城鎮化進程中，一部分農民將被迫完成身份轉換淪為“新市民”，身份的轉換并不意味著經濟狀況的改善，更不能在短期改變對健康的重視程度，相當規模的“新市民”其醫療成本隨著新型城鎮化的推進將會提高，但其醫療需求在一定時期內將仍維持在原有水平上。醫療保險典型的互濟互助功能，使城鄉之間，老城鎮居民與農民、“新市民”之間在醫療資源的占有、使用上出現了明顯的差距。皖江城市帶統一的城鄉居民醫療政策無疑是城鎮占了農村的便宜，老城鎮居民占了農民、“新市民”的便宜，這與新型城鎮化進程中推進城鄉基本公共服務均等化目標相悖。

（三）失業保險制度覆蓋面窄，失去生活來源“新市民”的生活易陷入困境

隨著皖江城市帶新型城鎮化的逐步推進，一批批農村居民將離土不離鄉，由農民變為“新市民”，身份的轉變未必意味著職業角色的轉換。由于年齡、技能、文化素質等因素未能及時轉換職業角色的“新市民”將淪為新一批“失業人員”。身份轉換前，土地是其基本生活保障之源。身份轉換后，由于皖江區域失業保險政策僅覆蓋就業人員（含個體工商戶與其雇工），被迫失去生活來源的“新市民”將處于無基本生活來源的艱難處境。

（四）工傷保險監督檢查力度弱，“新市民”對其認知度低

皖江城市帶新型城鎮化進程中在本土就業的“新市民”，該群體一般呈現典型的“兩低一高”特征，即技能低、學歷低、年齡高。他們市場競爭力很弱，對工傷保險的認知度很低。身份轉換后的“新市民”在本土所從事的大都是險、臟、累職業，即使用人單位未按法律、政策規定及時為其參加工傷保險，他們也只能被迫接受。不僅皖江城市帶，全國大部分地區均存在勞動保障監察人手缺乏，監督形同虛設的狀況。在現行監管體制下，一定時期內將存在一批游離于工傷保險制度之外的高風險就業群體。

（五）生育保險主要覆蓋城鎮職工，多數地區城鎮居民和農民仍處于“無保”狀態

皖江城市帶各市中，僅馬鞍山、銅陵兩市的生育保險實現城鄉居民全覆蓋；蕪湖市生育保險政策覆蓋城鎮職工和參加城鎮居民基本醫療保險的城鎮非從業婦女；其余各市生育保險政策僅覆蓋城鎮職工，城鎮居民和農民在生育保險方面處于“無保”狀態。

生育保險不同于醫療、失業、工傷保險，生育風險每個正常家庭均不可避免，有較強的普遍性。生育期間，對于無就業單位的城鎮居民和農民而言，收入中斷是必然的，而且，隨著醫療成本的逐年攀升，該類家庭將面臨收入中斷與承擔高昂醫療費用的雙重風險。

三、對策與建議

新型城鎮化背景下，社會保險改革的總體目標是公平。這種公平不僅體現在城鄉間，不同群體間的社會保險政策亦要保持相對公允性。具體而言，在社會養老、醫療、失業、工傷和生育保險方面，各級政府應適度加大對弱勢群體參保、待遇的資助力度，確保社會保險制度能真正發揮“安全網”“減震器”的作用。

（一）加大對城鄉居民基本養老保險的財政資助力度，實現體制外不同群體間養老待遇的相對公平

落實好國務院城鄉居民基本養老保險基礎養老金正常調整機制，確保其基礎養老金隨經濟增長率、物價水平等因素逐年提高；由于城鄉居民基本養老保險基礎養老金遠低于現行企業退休人員基礎養老金水平①企業離退休人員基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金。，因此，筆者認為城鄉居民基本養老保險基礎養老金年均增長率以高于10%為宜②2005年起企業退休人員養老金每年增長10%，已實現11年連漲。，以逐步縮小體制外不同群體養老待遇的差距。

死亡是不可避免的自然現象，皖江城市帶體制外不同群體間養老待遇差距十分明顯。在世者之間已存在明顯的不公，因此，政策更應尊重死者的尊嚴，確保城鄉居民基本養老保險待遇領取者在死亡時其喪葬補助、遺屬撫恤金較企業職工無明顯差距。

（二）基于醫療成本與需求分析，對農民（包括新市民）與城鎮居民予以差異化資助

城鎮職工對醫療保險基金的貢獻遠大于城鄉非從業居民，因此，城鎮職工基本醫療保險待遇高于城鄉居民符合社會保險權利義務相對應特征。“新農合”與城鎮居民基本醫療保險合并實施后，城鎮非從業居民與農民對醫療保險基金的貢獻一致，待遇統一。但是，城鄉間、城鎮居民與農民間，甚至在一定時期的“老城鎮居民”與“新市民”間的醫療成本與需求存在著明顯的差距，基于醫療保險互濟性特征，則要求皖江城市帶各級政府在財政資助上、在報銷比例上對農民、“新市民”應適度傾斜，以體現政策的公平性，同時也與我國現階段國家提倡的“城市反哺農村”的政治方向一致。

（三）擴大失業保險覆蓋面，完善城鄉低保制度

適度拓展失業人員外延，在皖江城市帶新型城鎮化進程中，被迫淪為“新市民”且失去基本生活來源人員也應納入失業人員范疇。不同于狹義失業概念所界定的享受失業保險待遇的條件與周期，廣義失業概念所包含的“新市民”應以年齡段作為享受失業保險待遇長短的依據，總體而言，年齡越高享受周期越長，但最長不超過24個月，與狹義失業概念所確定的失業待遇的最長周期一致。

失業保險與城鄉居民最低生活保障制度的無縫對接。在失業待遇領取周期已滿但仍未實現就業的“新市民”和未實現身份轉變且失去生活來源的4050農村居民，在城鄉低保政策上予以適度傾斜，及時將符合條件的4050人員納入城鄉居民最低生活保障范疇。

（四）加強工傷保險宣傳與增強執法監察力度并舉

加強宣傳，提升“新市民”工傷保險認知度。該群體“兩低一高”的特征，要求在宣傳渠道與方法上要“接地氣”，要注重實地宣傳而非網絡渠道。筆者認為當前應以“開展黨的群眾路線教育實踐活動”為契機，送政策到基層、到用人單位。重點宣傳工傷預防知識與工傷保險用人單位繳費（稅）制。

增強執法監察力度，確保高風險崗位“零空白區”。在實施監察過程中需勞動保障行政部門與政府有關部門相互支持密切配合，共同推進工傷保險監督監察工作。對違反工傷保險法規政策，嚴重侵害勞動者合法權益的用人單位和有關組織要予以曝光并嚴肅懲處。重點監察包括“新市民”在內的進城務工人員可能從事的建筑施工等高風險領域。

（五）擴大生育保險保障范圍，開拓基金來源新渠道

借鑒成都、天津、馬鞍山、銅陵等地經驗，皖江城市帶其它各市研究出臺《城鄉居民生育保險》政策。確保城鄉育齡婦女在生育期間均能得到相應補償。參保對象建議為參加城鄉居民基本醫療保險人員，兩項醫保政策未合并實施的地區其參保對象為參加“新農合”人員與參加城鎮居民基本醫療保險人員；資金渠道由城鄉居民基本醫療保險、“新農合”或城鎮居民基本醫療保險基金予以解決。逐步實現城鄉一體的居民生育保險制度，提高城鄉居民生育保障水平。

[1]人民網：專家稱新型城鎮化要做到生態優先、文明發展[DB/OL].2013-01-05[2014-12-06].http://politics.people.com.cn/n/2013/0105/c1026-20091799.html.

[2]鄧大松.社會保險[M].第二版.北京：中國勞動保障出版社，2009：11.

[3]新華網.安徽企退人員養老金人均月增168元[DB/OL].2014-04-10[2014-12-09].http://www.ah.xinhuanet.com/2014-04/10/c_1110173280.htm.

[4]李珍.社會保障理論[M].第二版.北京：中國勞動保障出版社，2007：217.