村鎮規劃中的公眾參與：理論與路徑安排

◎ 吳智剛 王 帥 陳忠暖

一、引言

公眾參與早已成為歐美眾多發達國家城市規劃行政體系中的一個重要的法定環節[1]。公眾參與以法律化、制度化形式被納入規劃決策體系，不但有利于規劃決策的科學化和民主化，而且增強了人們參與城市建設的積極性，提高規劃的后期實施效果。在我國，公眾參與還處于起步階段，尚未真正落到實處，特別是在村鎮規劃過程中。

村鎮規劃屬于城鄉規劃的末端[2]。傳統村鎮規劃是線性模型[3]，決策者（一般而言是地方政府部門或經濟集團）確定規劃要達到的預期目標，規劃師根據規劃目標進行現場調研，針對問題制定相應規劃對策，最后由決策者進行決策后，進行規劃公示、實施程序。由于村鎮規劃在經濟實力和規劃范圍上的弱勢地位，使得這種規劃模式中規劃決策權屬于決策者，由決策者指令規劃師做“命題作文”，規劃師等技術人員往往受制于決策者，在規劃過程中始終是“自上而下”進行規劃，在相當一部分規劃中民眾訴求得不到有效體現，利益得不到保障。一些違背群眾意愿的規劃決策也時有發生，如濫用耕地、違法拆遷、侵占農民利益，造成群體上訪、聚眾鬧事、武力對抗等群體性事件，對經濟發展和社會穩定造成嚴重后果[3]①。

究其原因，這種“自上而下”的傳統線性規劃作為政府行為，規劃目標取決于長官意志或經濟集團的利益，缺乏基層公眾的實質有效參與，使得規劃不能體現滿足村民的普遍性需求與愿望，也無法協調與平衡公共利益，往往出現“閉門造車、脫離實際”，“缺乏地方特色”，“操作實施性差”等問題，最終淪為“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，無法系統地科學地指導村莊建設發展。因此，在2008年頒布的《城鄉規劃法》中，明確規定了城市規劃作為公共政策的功能，同時也把公眾參與列入了規劃的法定過程中。規劃中的公眾參與成為制度化的協調利益手段[4]。

隨著國家“新型城鎮化建設”戰略的提出和“社會主義新農村建設”的持續進行，如何科學合理地編制村鎮規劃成為引導和控制村莊整治和建設進程的重要課題，通過村鎮規劃改善經濟欠發達地區村民生活居住環境也具有更加現實的意義。本文針對當前村鎮規劃中公眾參與發展現狀與不足，提出了在規劃編制過程中公眾參與的內容框架，以期能夠使規劃體現更多人的利益，提高規劃的指導性和可操作性。

二、公眾參與城市規劃研究進展

參與是直接表達民主的方式，從早期的古典民主理論到現在任一決策計劃的動機需求、規劃方針、設計、執行以及經營管理，使用者的參與才能真正表達其最初的目標與需求。而通過自身參與，對于計劃步驟程序中各方面存在的癥結才能更好地厘清并加以解決。

公眾參與最早起源于西方的政治參與，其后許多其他領域中公眾參與的實踐和研究都得到了重視和發展，如城市政策、地方治理、城市規劃、社區發展、環境保護等[5-7]。梁鶴年在總結北美公眾參與規劃與市政建設的基礎上，指出公眾參與是在一定的社會環境下，民眾通過各種形式，自主發動受公共決策影響的各方參與到有關的決策過程中，對決策施加影響乃至改變決策方向的過程[6]。

從“權利分配”的角度對公眾參與進行分析一直是研究的主流。Mathews[8]認為公眾參與實質是權力和資源的再分配，涉及實際決策的參與；Pateman[9]提出公眾參與的目的是通過政治權力再分配以求得決策的公正性。Garson[10]等認為公眾參是公眾權力表達的必要性過程，它是權力的再分配，讓過去只能扮演接受者角色的公眾，在未來能從各個計劃中政策與經濟等執行討論過程，從“排除在外”轉為“參與”。我國學者周大鳴[11]等認為，參與實質是決策民主化的過程，即從資金、權力等資源擁有者（傳統的決策者）那里分權，或賦權給其他相關群體，以便在多方傾聽中求得決策的公正與科學。

城市規劃中公眾參與的興起是在特定的社會思潮和實踐中產生的結果[12]。自1960年代中期開始，公眾參與作為一種規劃實踐的重要手段在英、美等西方國家的城市更新和社區發展領域得到了普遍重視和應用，進而促進了城市規劃中公眾參與理論的發展。

早期關于公眾參與城市規劃的里程碑式的兩篇文章是Davidoff 在1965年發表的“倡導性規劃與多元社會”[13]與Arnstein在1969年發表的“市民參與階梯”[14]。

20世紀60年代初，Davidoff等首先發表了“規劃的選擇理論”[15]，從多元主義出發來建構城市規劃中公眾參與的理論基礎。他們認為，規劃的整個過程都充滿著選擇，而任何選擇的做出都是以一定的價值判斷為基礎的，規劃師不應以自己認為是正確的或錯誤的這樣的判斷來決定社會的選擇，因為這是規劃師的價值觀的作用，而不是社會大眾的判斷。規劃的終極目標應當是擴展選擇和選擇的機會，而不是相反。以此理論為基礎，1965年，Davidoff進一步提出“倡導性規劃”(Advocacy planning)，認為，從社會政治學角度來看，規劃師應該正視社會價值的分歧，并選擇與社會底層人士相同的價值觀：一方面規劃師要成為他們的政治倡導者，另一方面又為他們提供規劃的技術知識。在多元化的社會，規劃沒有一個完整的、明確的公眾利益，只有不同的“特別利益”。規劃工作者要自己明白，并要公開表白，究竟他為哪一個利益作規劃，并要為受規劃影響的其他人員發言。這一思想后來構成了城市規劃公眾參與的理論基礎[15]。

1969年Arnstein發表“市民參與階梯”一文，在分析了大量1960年代左右美國各地進行的城市改造運動的基礎上，指出，在美國當時不同地區的社會經濟背景下有8類不同層次的公民參與：操縱、治療、告知、咨詢、安撫、合作、代表權利和公民控制。這8個層次的公民參與，又可以按照民眾享有的決策權力分為3類：無參與、象征性參與和有實權的參與（表1）。

20世紀80年代以來，隨著規劃理論中人本主義思潮的興起，公眾參與城市規劃理論逐漸被介紹到我國規劃界，在理論引介與借鑒的同時[17-22]，也在我國城市更新和社區建設中進行了一些有益嘗試[4、7、23-26]。但與國外成熟的公眾參與體系相比，我國的公眾參與城市規劃狀況一直是停留在對公眾參與概念的表象化理解和實踐活動中的形式化運用上, 與真正意義上的公眾參與還有一定的距離[19]。在現實規劃編制過程中，很多實際操作層面的公眾參與不論是組織的形式上、參與的深度上（很多城市中的公眾參與內容主要是對城市規劃成果的介紹和宣傳，公眾僅僅是在規劃決策之后“學習”規劃方案），還是參與的程序上都是屬于“形式性參與”[27]。

表1 Arnstein的市民參與規劃階梯

有學者將當前我國城市規劃領域公眾參與的諸多不足歸結于制度的缺位[19、28]。由于規劃在我國歷史發展過程中扮演著一個計劃的角色，城市規劃完全成為一種政府行為，社會個體或者群體缺乏一種受法律保障的參與渠道，使得公眾在規劃前期無法真正知曉規劃意圖，后期也因為制度缺失無法對規劃實施進行有效監督，部分規劃中實施的參與也因為從計劃經濟體制演變過來的城市施政主體單邊的、一言堂式的決策，而阻礙參與效果的發揮[4]。另一方面，針對城市規劃不同階段如何推進公眾參與的具體方法和措施研究也相對缺乏，在一定程度上也阻礙了實踐層面公眾參與規劃的進一步發展[29]。

三、公眾參與村鎮規劃研究進展

在公眾參與村鎮規劃的實踐與研究方面，國外也已經有了較為成熟的成果。王雷[30]通過文獻回顧指出，在德國的村莊更新項目中公眾要參與8個重要的規劃階段；日本的農村規劃編制方式依次經過了“非村民參與型、村民參與型和村民主體型”三大階段，“村民參與”規劃的制約因素與規劃因素之間的關系直接影響到參與模式的選擇。現階段日本農村居民已經廣泛地參與“村鎮的編制過程”，并積極地推動“村莊共建活動”，其參與方式包括民意調查、村民與規劃專家組建共議會、多回合的“村民座談會”等。

近年隨著我國新農村建設的展開，有關村民參與村鎮規劃的研究探索得到了一定關注。在已有的成果中，包括：

（1）從村鎮規劃建設主體出發，圍繞“村民主導”[31]和“政府引導，農民參與”[32]的原則進行的探索性研究。

（2）關于公眾參與的具體方法，多數研究移植公眾參與城市規劃手法，采用了問卷調查、規劃模型展示、方案公示、村民座談會等形式，取得了一定效果，但目前尚未出現被規劃人員和政府相關部門、村民廣泛認可的參與模式。如張斌結合深圳龍崗村鎮規劃實踐，提出規劃展覽系統、規劃方案網上咨詢、小區規劃委員會及規劃聽證會和貫穿規劃過程的民意調查等公眾參與的形式和渠道[33]。張志國等在許昌市紫云鎮規劃中采用了問卷調查、開放式研討會、關鍵人物訪談以及巡回展示等方法，其中對公眾代表人物的重視有利于規劃人員更好了解村民的規劃預期[34]，呂斌在北京夏村規劃中也采用了類似的方法[3]。王雷等通過蘇南地區兩個村莊規劃參與的實地調查，發現村民最希望參與規劃的途徑依次是村民座談會討論、填寫意見簿以及規劃人員個人訪談[30]，許世光也認為村民代表大會是現階段珠江三角洲地區村莊規劃公眾參與最具有法定性、實效性和可操作性的方式，入戶訪談也能收到較好效果[27]。

（3）公眾參與規劃模型構建。在村鎮編制過程中規劃師應該轉變“自上而下”的傳統思路，將“自上而下”的政府主導的村莊規劃與廣泛征求吸取村民意見的公眾參與相結合，嘗試在“目標—調研—規劃—實施”的各關鍵階段深入基層調查，聽取村民呼聲，保證村民在規劃中的知情權和參與權[35、36]。

圖1 公眾參與下的村鎮規劃“菱形”模型[3]

總體而言，國內目前有關公眾參與村鎮規劃的基礎性研究成果較少。在具體方法上多數研究移植公眾參與城市規劃手法，雖然取得了一定效果，但大多處于經驗性的嘗試階段，并沒有總結出一套具有普遍可行性的參與式框架。而且，研究多針對經濟發達地區（珠三角、長三角及北京地區），而對經濟欠發達地區，特別是西部地區的研究為空白。在國家統籌城鄉發展的背景下，如何通過規劃手段改善量大面廣的經濟欠發達地區村鎮居民的生活居住環境，具有更加現實和緊迫的意義。

四、公眾參與村鎮規劃路徑安排

村鎮規劃工作涉及農村居民的切身利益，因此，在規劃過程中必須爭取到農民的廣泛支持和參與，提高村民的決策參與積極性，讓村民感到自己有了發言權，讓決策充分反映村民利益。考慮到公眾參與村鎮規劃的歷史很短、大部分村民文化程度不高，以及信息、眼界等諸多限制因素，在村鎮規劃工作中的公眾參與應采用與城市規劃有所不同、更符合農村現實的參與方法。在村鎮規劃的公眾參與系統構建中，主要采用有：問卷調查、入戶訪談、村民代表大會座談、規劃公示意見反饋等。本文通過構建三階段參與模式來說明公眾參與村鎮規劃的具體方法（圖2）。

圖2 村鎮規劃中公眾參與的三階段模式

（一）規劃前期階段

結合規劃基礎資料的收集整理，公眾參與的主要內容為規劃宣傳和問卷調查，規劃的宣傳是尊重村民的知情權，同時宣傳的過程也是對村民進行規劃相關知識普及的一個過程，通過規劃的宣傳，讓村民了解規劃、重視規劃，激發村民在規劃編制中參與規劃的熱情。問卷調查則在規劃宣傳結束后，針對村鎮規劃的內容，主要就村鎮的公共設施和基礎設施對村民進行調查，主要了解村民在日常的生活中急需解決的問題，同時對規劃編制人員來說，通過對調查問卷的統計分析可以進一步增強對村民意愿的了解，同時可以確定在下一步的規劃編制中應該重點解決的問題。

在進行問卷調查的同時，規劃人員也應該注意對關鍵人物和弱勢群體的深度訪談，以增進對村鎮現狀的了解。關鍵人物主要包括基層黨政干部、教師、致富能手等一些素質水平較高的人，通過他們可以更好更快地了解現狀以及規劃遠景預期。由于現在青壯年大多外出務工，留守在家的多為老人、婦女和兒童，規劃中應該給予這些群體更多話語權，體現出規劃的人文關懷。

（二）規劃編制階段

規劃人員根據規劃前期的基礎資料收集、問卷與訪談分析來編制符合當地特色且科學合理可行的規劃。在規劃編制中如果遇到較為重大的建設項目，或者遇到較大規模的征地拆遷的時候，應該通過村委會召開村民代表大會，向村民代表介紹項目概況，并聽取村民代表的建議，最后共同來編制項目的規劃方案。

（三）規劃公示階段

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》規定：村莊規劃在報送審批前，應當首先通過村民會議或村民代表會議討論同意。同時規劃在報送審批前，還應對公眾進行公示，且公示時間不得低于30天。在規劃編制完成后，可首先通過座談會形式進行小范圍意見搜集。座談會由規劃編制人員、上級職能部門代表、村委會成員及關鍵人員組成，對規劃方案進行初步意見征集。

其次，召開村民代表大會，由規劃編制人員首先向村民介紹規劃方案，然后就村民對規劃方案所存在的疑問進行解答，同時聽取村民代表對規劃的建議和意見，并作出相應的解釋，讓村民代表了解規劃方案。

如上述兩次意見征集均無重大問題，可將規劃方案在村內進行公示，村民代表也負責向村民解釋規劃方案中的相關問題，同時收集村民提出的問題。在公示期結束的時候，再次召開村民代表會議，規劃人員就代表們收集上來的意見集中作出解釋，最后由村民投票決定規劃是否達到預期目標，是否將規劃方案向上級政府報送審批。

五、結語

村鎮規劃是社會主義新農村建設的核心，如何科學合理地編制村鎮規劃成為引導和控制村莊整治和建設進程的重要課題，通過村鎮規劃改善經濟欠發達地區村民生活居住環境也具有更加現實的意義。而要編制一個高標準、高質量的規劃，除了要堅持因地制宜的原則和突出當地特色外，還應該在規劃的編制過程中充分征求村民的意見和建議，鼓勵和支持村民參與到規劃的編制中去。而目前在村鎮規劃的前期、編制和實施過程中公眾參與嚴重缺乏，村民的意愿在村鎮規劃和土地規劃中體現得非常不充分。由于規劃中公眾參與的缺失，導致很多規劃的實用性不強，村鎮規劃具體的實施過程中不能夠順利實施，在新農村建設過程中造成了嚴重的資源浪費。

本文通過前人實踐總結并結合自身參與村鎮規劃工作遇到的實際情況，指出當前村鎮規劃中公眾參與發展現狀與不足，構建在規劃編制過程中公眾參與的三階段模式，希望在村鎮規劃過程中能夠通過村民與規劃編制人員的積極互動，使規劃充分體現村民的利益訴求，進而提高規劃的指導性和可操作性。

注釋：

①中國社科院法學研究所《2014年中國法治發展報告》指出，2000年以來近14年間的871起群體性事件中由拆遷征地引起的97起，占11.14%。世界銀行《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》報告也指出2009年以來我國違法征地數量有所上升，2011年全部征地數量中約10%為違法征地。

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