關(guān)于建立行政權(quán)力清單制度的對策建議1

關(guān)于建立行政權(quán)力清單制度的對策建議1

黨的十七大報告提出，“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。黨的十八大報告對權(quán)力制約與監(jiān)督提出了更明確的要求，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。黨的十八屆三中全會明確提出“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”。黨的十八屆四中全會的決定重申：“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。”這些要求都體現(xiàn)了對行政權(quán)力運行體系全過程規(guī)范的具體要求。在這樣的背景下討論行政權(quán)力清單，是很有意義的。行政權(quán)力清單是一項制度創(chuàng)新，又是對行政機關(guān)提出的普遍性要求。要保障這一制度的順利推行，需要對其作出整體性安排。

統(tǒng)一行政權(quán)力的梳理標準

盡管各地已有不少行政權(quán)力清單的實踐，但是，內(nèi)容五花八門，事項千差萬別，關(guān)鍵在于沒有統(tǒng)一行政權(quán)力的梳理標準。因此，要構(gòu)建一套更為完善、更具公信力的行政權(quán)力清單制度，很有必要先對該制度中的行政權(quán)力進行科學(xué)界定。

1.行政權(quán)力的性質(zhì)、主體及分類

納入清單管理的行政權(quán)力是指具有權(quán)力性要素的行政履職行為。權(quán)力性應(yīng)當成為界定行政權(quán)力的核心要素，它具有強制力、優(yōu)益性、公定力和裁量性。從規(guī)范權(quán)力運行的角度，只要符合權(quán)力性的行政行為，都應(yīng)當納入制度的籠子里。具體而言，行政權(quán)力清單中行政權(quán)力范圍應(yīng)當涵蓋行政決策權(quán)（包括行政立法權(quán)）、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和行政司法權(quán)四大類行政權(quán)力。

在行政法中，行政權(quán)力與行政主體的概念相伴而生。行政主體，是指具有行政權(quán)能，并能以自己名義運用行政權(quán)力，獨立承擔相應(yīng)法律效果的社會組織。就地方層面來看，行政主體具體可歸納為以下五類：①地方各級人民政府；②地方各級人民政府的職能部門；③經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機關(guān)和派出機構(gòu)；④經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)；⑤法律法規(guī)授權(quán)的其他組織，包括事業(yè)單位、企業(yè)組織、社會團體等。建立權(quán)力清單制度，就是為了全面梳理和公布行政權(quán)力，如果將相當一部分行政主體行使的權(quán)力都排斥在清單之外，顯然與制度構(gòu)建的目的不一致。因此，十八屆三中全會提出的要求應(yīng)當理解為：由地方各級政府及其工作部門牽頭編制、公布行政權(quán)力清單。行政權(quán)力清單中所涵蓋的行政權(quán)力主體應(yīng)當包括所有的行政法意義上的行政主體。

行政權(quán)力清單中行政權(quán)力范圍首先涵蓋了行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和行政司法權(quán)四大類。上述四種行政權(quán)力可以進一步細分為：①行政決策權(quán)包括行政立法權(quán)、行政規(guī)劃權(quán)和其他行政決策權(quán)；②行政執(zhí)行權(quán)包括行政審批權(quán)（包括行政許可權(quán)和非行政許可審批權(quán)）、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)、行政獎勵權(quán)、行政檢查權(quán)、行政征收權(quán)、行政征用權(quán)、行政給付權(quán)、行政確認權(quán)、行政備案權(quán)；③行政監(jiān)督權(quán)包括行政復(fù)議權(quán)；④行政司法權(quán)包括行政裁決權(quán)、行政調(diào)解權(quán)；⑤其他行政權(quán)力。

2.行政權(quán)力梳理的具體標準

在完成行政權(quán)力分類后，每一類行政權(quán)力事項都有不同的梳理標準，也需要進一步明確，如行政立法權(quán)、其他行政決策權(quán)、行政復(fù)議權(quán)屬于無法細分事項的行政權(quán)力；其他行政權(quán)力都需要細分到每一項具體行政行為。具體標準如下：

①納入清單管理的行政權(quán)力應(yīng)當具有強制力、優(yōu)益性、公定力和裁量性等權(quán)力性要素，行政服務(wù)、行政指導(dǎo)、行政合同等行為不屬于行政權(quán)力。

②需要梳理的行政權(quán)力主體包括：地方各級人民政府、地方各級人民政府的職能部門、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機關(guān)和派出機構(gòu)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)以及法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。

③行政權(quán)力事項的梳理應(yīng)當細分到每一項具體行政行為。但是，對行政立法權(quán)、其他行政決策權(quán)只需列明該行政機關(guān)的職能權(quán)限范圍；對行政復(fù)議權(quán)只需列明其可受理的受案范圍。

明確行政權(quán)力清單的內(nèi)容

行政權(quán)力清單可由兩部分組成：行政權(quán)力事項目錄和行政權(quán)力事項詳情單。

1.行政權(quán)力事項目錄

在“權(quán)力清單”中，行政權(quán)力事項目錄的作用是讓公眾能夠比較清晰地知道政府到底有哪些權(quán)力，并能順利查找到具體的權(quán)力事項詳情。因此，行政權(quán)力事項目錄并不是越詳細越好，而是應(yīng)當簡潔明了。因為目錄的主要功能就是提示與指引。從目前公布的樣本來看，行政權(quán)力事項目錄一般只有一級，即將所有行政權(quán)力事項一一羅列。這種方式，并不方便公眾查找。

建議各部門公布的行政權(quán)力事項目錄可以分為三級：第一級是部門職能范圍內(nèi)的不同管理領(lǐng)域；第二級是不同行政權(quán)力分類；第三級是不同行政權(quán)力事項。以質(zhì)監(jiān)部門為例，可以先將其管理領(lǐng)域分為標準化、計量、認證、檢驗檢測、特種設(shè)備、纖維檢驗、質(zhì)量和其他管理領(lǐng)域這七類，然后再分別對這七類管理領(lǐng)域按照行政權(quán)力分類進行目錄編制。鑒于行政決策權(quán)和行政復(fù)議權(quán)沒有細分事項的空間，可以作為獨立的兩項權(quán)力在最前列明。

2.行政權(quán)力事項詳情單

行政權(quán)力事項詳情單是行政權(quán)力清單的核心內(nèi)容。行政權(quán)力事項詳情單除了列明行政權(quán)力事項的編號、名稱、類型、法律依據(jù)等常規(guī)內(nèi)容外，還應(yīng)當包括以下三個方面的內(nèi)容：一是權(quán)力由誰行使，包括法定權(quán)力主體、具體承辦機構(gòu)；二是權(quán)力怎樣行使，包括法定程序、適用條件或者標準等要求；三是與相關(guān)權(quán)力之間的順序與關(guān)系，包括縱向權(quán)力關(guān)系與橫向權(quán)力關(guān)系。

①關(guān)于權(quán)力主體與承辦機構(gòu)。在實踐中，權(quán)力主體往往會通過行政委托，將相關(guān)事項交由其他單位具體承辦。這時就出現(xiàn)了權(quán)力主體與承辦機構(gòu)不一致的情況。詳情單中應(yīng)當分別列明權(quán)力主體與承辦機構(gòu)，權(quán)力主體代表該項權(quán)力事項的責任主體，而承辦機構(gòu)則是告知相對人哪個機構(gòu)具體受理。

②關(guān)于法定程序與流程圖。詳情單中的程序性規(guī)定，應(yīng)當體現(xiàn)該行政權(quán)力行使的方式、步驟、順序和期間等要素。流程圖則是法定程序的圖示化，如果說法定程序是站在行政機關(guān)的視角，對行政權(quán)力的運行提出程序化要求，那么流程圖則是以相對人的視角，提示其整個行政權(quán)力運行過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為群眾辦事的導(dǎo)向圖。流程圖可以根據(jù)權(quán)力事項的類別統(tǒng)一繪制，如行政處罰的權(quán)力流程圖可以統(tǒng)一為一般程序流程圖和簡易程序流程圖；也可以根據(jù)不同權(quán)力事項，逐項繪制，如行政審批的權(quán)力流程圖。

③關(guān)于權(quán)力行使的條件與標準。行政權(quán)力都有一定的裁量空間，只有通過明確權(quán)力行使的標準，才能達到約束行政裁量權(quán)的目的。目前，正在推進行政處罰裁量基準制度、行政審批標準化工作，這兩項工作的成果都可以作為約束權(quán)力運行的具體標準。

④關(guān)于權(quán)力行使的縱向?qū)蛹壟c橫向關(guān)系。從目前曬出的“權(quán)力清單”來看，各部門基本都是“自掃門前雪”，對于需要幾個部門協(xié)同行使的權(quán)力事項，都只公布本部門的權(quán)力事項，沒有涉及與其他部門協(xié)同的問題。如果橫向權(quán)力關(guān)系或者縱向權(quán)力關(guān)系不能在權(quán)力清單中有所體現(xiàn)，必然影響公眾對整個行政權(quán)力運行的理解。

建立行政權(quán)力清單工作推進機制

推進權(quán)力清單工作，既要遵循科學(xué)的流程，又要尋找合適的路徑。這兩方面都很重要，兩者的有機結(jié)合，才是有效的推進機制。

1.建立行政權(quán)力清單梳理、確權(quán)和公布機制

推行行政權(quán)力清單制度，關(guān)系各級政府及其部門和授權(quán)組織，工作環(huán)節(jié)多，涉及面廣，專業(yè)性強，工作量大。建議將這項工作拆分為三個階段：

①行政權(quán)力梳理階段——清權(quán)。由各級地方政府的各個部門負責對本部門行使的行政權(quán)力、同級政府行使的與本部門相關(guān)的行政權(quán)力、授權(quán)組織行使的與本部門相關(guān)的行政權(quán)力，進行全面梳理，并填報相關(guān)表格。即每個部門要形成三份梳理成果，一是部門行政權(quán)力清單，二是同級政府相關(guān)行政權(quán)力清單；三是授權(quán)組織行政權(quán)力清單。

行政權(quán)力梳理的重點是是否全面正確高效履行職責，是否存在“越位”、“缺位”和權(quán)責脫節(jié)，履職方式是否適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要，是否存在政事不分、擅自攬權(quán)、私自授權(quán)等問題，應(yīng)采取哪些措施進行完善等；對部門存在的交叉職能要逐項分析具體情況及原因，提出理順意見和建議。清權(quán)要促進權(quán)力由無據(jù)到有序，不符合法律法規(guī)要求的權(quán)力堅決取締，超越法律規(guī)范、違反操作程序的權(quán)力要切實加以規(guī)范，全面提升依法行政和用權(quán)水平。

②行政權(quán)力確認階段——確權(quán)。由同級編制管理部門和政府法制部門共同對部門申報的梳理成果，進行審核確認。編制管理部門著重從政府職能轉(zhuǎn)變的角度論證相關(guān)行政權(quán)力是否應(yīng)當保留；政府法制部門著重從合法性的角度論證相關(guān)行政權(quán)力是否有明確的制度性依據(jù)，權(quán)力類型是否分類準確，權(quán)力實施主體是否合格。只有經(jīng)過兩個部門共同認可的行政權(quán)力，才能最終納入行政權(quán)力清單。

該階段應(yīng)當成為行政權(quán)力清單制度的關(guān)鍵點和亮點所在，讓行政權(quán)力的審核，同時體現(xiàn)合法確權(quán)與轉(zhuǎn)變職能、理順職責相統(tǒng)一的要求。即確權(quán)不僅僅是對照相關(guān)制度依據(jù)照單全收，而是一方面要根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的要求，進一步理清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，還權(quán)于市場，放權(quán)于社會；另一方面要根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的要求，著重解決部門職責交叉的情況，形成管理合力，提升管理效率。同時，權(quán)力清單的編制還需結(jié)合事業(yè)單位的分類改革。在權(quán)力清單的編制過程中，分類推進事業(yè)單位與行政機關(guān)的全面脫鉤改制，做好過渡性安排，讓行政權(quán)力清單真正系統(tǒng)、全面地呈現(xiàn)和規(guī)范行政權(quán)力及其衍生權(quán)力。

③行政權(quán)力清單公布階段——曬權(quán)。由編制管理部門和政府法制部門將經(jīng)過審查確認后的行政權(quán)力清單報同級政府批準公布。政府公布一級政府及其部門所有的行政權(quán)力；政府部門公布其自身行使的，以及授權(quán)其他組織行使的所有行政權(quán)力。

2.行政權(quán)力清單制度推進路徑選擇

鑒于行政權(quán)力有層級區(qū)別，應(yīng)遵循自上而下、分類推進的方式。

自上而下，指宜由上級政府和部門率先公開權(quán)力清單，然后逐級向下推進。之所以如此，不僅緣于可以由上級發(fā)揮帶頭和示范作用，更主要的原因在于：一方面政策制度均由上級政府及其部門制定，因此，諸多行政權(quán)力上級更為了解、更容易把握。另一方面如果缺乏上級層面對權(quán)力清單梳理工作的指導(dǎo)，很容易造成各個下級部門對自身權(quán)力事項認定不一，影響清單的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

推進政府信息公開工作時，從穩(wěn)定性來講，可以采取重點領(lǐng)域先施行的路徑，即先從“三公部門”入手。對于教委、公安局、民政局、財政局、人社局、建委、商務(wù)委、衛(wèi)生局、水務(wù)局、工商局、質(zhì)量技監(jiān)局、規(guī)劃局、房地資源局等“公權(quán)力大、公益性強、公眾關(guān)注度高”的部門，應(yīng)率先編制信息公開目錄和指南，梳理和公開與老百姓密切相關(guān)的信息，為老百姓獲取政府信息提供指引和便利。當然，也可以采取全面公開各部門行政權(quán)力清單的做法。

在推進行政權(quán)力清單制度時，還應(yīng)當遵循分類推進的具體路徑。一方面，因為行政權(quán)力種類繁多，不同的行政權(quán)力規(guī)范和完善程度不一。如行政處罰、行政許可、行政強制都有具體法律程序規(guī)范，此外，行政處罰基準制度、行政審批標準化制度的推行，對這兩類行政權(quán)力裁量權(quán)的行使也設(shè)置了一定的標準。然而其他行政權(quán)力，如行政給付、行政獎勵，基本處于無法可依的狀態(tài)，沒有法定的程序，更沒有權(quán)力行使的標準。

因此，從條件成熟程度來看，行政處罰、行政許可、行政強制應(yīng)當成為第一步需要納入權(quán)力清單的行政權(quán)力。另一方面，要針對行政權(quán)力對公眾權(quán)益的影響大小來區(qū)分，對一些可能會嚴重侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)利的行政權(quán)力，即使沒有統(tǒng)一的程序性規(guī)定，也應(yīng)當通過此次權(quán)力清單的制定，對基本的權(quán)力運行程序進行規(guī)范。因此，從規(guī)范必要性來看，行政決策、行政征收、行政征用、行政給付也應(yīng)當成為第一步需要納入權(quán)力清單的行政權(quán)力。

（供稿單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

注：[1]本文節(jié)選自《行政權(quán)力清單制度研究——以上海質(zhì)監(jiān)權(quán)利清單梳理為例》課題。該課題獲第十三屆（2014年）上海市民主法治建設(shè)課題實務(wù)研究類一等獎。時任課題組人員：張麗虹，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處處長；程彬，上海市行政法制研究所副所長；李坤，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處副處長；俞斌、呂春芬、王佳棟、王瑋娟，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處。