博弈視角下我國農村土地流轉現狀及創新路徑探討

■ 劉貴清 副教授（中原工學院 鄭州 451191）

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化土地制度改革，即尋求符合中國國情的方法和途徑，破除制約城鄉發展一體化的土地制度障礙，主要涉及地籍管理制度、土地產權制度、土地市場制度、土地征收制度和農村宅基地制度等，實現土地市場化流轉，并保障農戶的基本權益和增收目標。目前，我國耕地流轉面積已經超過3億畝，占我國家庭耕地總承包面積的26%左右，農民增收取得了實際成效。

土地流轉是指土地所有權不變，土地包產到戶的基本政策不變，但擁有土地使用權的農戶對土地的最終使用權可以通過各種方式轉移到其他農戶或經濟組織，即實現了土地流轉。只有實現土地自由流轉，才能實現土地的集中生產形式，才能實現農村土地資源的優化配置，這是提高土地利用效率的必要條件。2005年3月《農村土地承包經營權流轉辦法》正式實施，其對土地流轉的利益關系與權益保護做了基本的規定。2013年9月土地流轉改革試點在8個省的28個市縣展開，近來土地流轉開始受到市場熱捧。根據十八大報告以及十八屆三中全會的意見指示，農村土地在符合規劃和改制的前提下，將允許農村集體經營性建設用地以出讓、租賃、入股等多種方式進入市場流轉，并鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營，并依此探索農民增收的渠道，從而實現農業專業化、規模化、機械化生產目標。

農村土地流轉的相關理論與研究

近年來農村土地流轉的相關問題已成為研究農村的重點，并主要表現在以下幾個方面：一是農村土地進行流轉的必要性。學者普遍認為，傳統承包到戶的農業生產方式已經不適應現代農業的發展需求，只有土地自由流轉才能實現土地集中，這是實現農業發展的規模化和產業化的基本路徑（邵嬌嬌，2014）。此外，要實現農業增收與農民增收，推進農村土地流轉是基礎。農村居民可以在土地流轉過程中獲得一定收入，還獲得更加充裕的時間去創造其他收入（王慧青等，2011）。二是關于農村土地流轉的動因研究。部分學者認為土地進行流轉有利于發揮參與主體的比較優勢，例如部分主體從事農業生產更好，部分主體從事非農生產更好（崔智敏，2007）。部分學者認為土地流轉是多因素驅動的結果，即農村經濟結構的變化、農業比重的下降、農村勞動力的轉移等都對土地的流轉具有一定的促進作用（崔建凱，2010）。三是農村土地流轉的意愿和障礙研究。一方面傳統思想根深蒂固，農民不愿意完全脫離土地生存，另一方面非農收入較高吸引其從事非農活動，即愿意將土地轉租（蘭曉紅，2010；張學軍等，2006）。四是土地流轉的方式研究。我國主要以轉包、轉租為主，不改變當前土地流轉承包到戶的基本屬性，只是再次轉變使用關系（馬家峰，2009）。此外還有轉讓、入股、委托代耕等土地流轉方式（靳輝等，2014）。五是對我國土地流轉的問題研究。我國農村土地流轉市場化程度低，60%的土地在農戶之間流動，此外即是監管不到位，流轉不規范，農民收益得不到保障（李芙蓉，2014；烏云格日勒等，2014）。關于我國土地流轉的研究內容非常廣泛，但是不夠深入。本文將試圖利用博弈論探索土地流轉問題的本質。

我國土地流轉的博弈關系分析

（一）土地流轉的現狀與問題分析

1998年至2007年我國土地流轉速度緩慢，基本保持了包產到戶不動的小農戶生產模式，十年土地流轉年均增幅14%。自2008年，在各級政府的推動下，土地流轉進入高速發展狀態，2008年土地流轉量增長率達到了70%。到2008年底，全國農村土地承包經營權流轉面積1.09億畝，占我國農戶承包耕地面積的8.9%。2009年流轉面積再創新高，年增長率近50%。截至2011年底，全國家庭承包耕地流轉總面積達2.28億畝，比2010年底增長22.1%；占家庭承包經營耕地面積的17.8%，比2010年提高3.1個百分點。截止2012年年底，全國耕地流轉面積達到2.7億畝，占家庭承包總耕地面積的21.5%，經營面積在100畝以上的專業大戶、家庭農場超過270多萬戶，而土地流入企業的比例較低，但增速在加快，較上年增長了34%。截止2013年年底我國耕地流轉面積達到3.4億畝，同比增長了25.93%，占家庭承包總耕地面積的26%，相比2008年增長了3.1倍。規模在100畝以上的專業大戶超過了280萬戶，家庭農場超過85萬個，土地流入企業的比例保持上升趨勢，較上年增長了40%（見表1）。為促進我國土地流轉，我國相關政策也發生了變化。2008年政策明確指出允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，鼓勵建立土地承包權流轉市場，發展規模經營。2009年政策偏向于土地流轉的承接方向和集中方式，鼓勵建立農村合作社，鼓勵以大戶、家庭農場、企業等多種土地流轉集中發展模式。2010年土地流轉過程的問題開始呈現，如土地流轉后的非農化、農戶基本權益問題、流轉糾紛問題以及農民增收問題，政策強調土地流轉必須遵循依法依規、自愿的原則。2011年強調農村土地產權化，農民可以通過抵押等多種方式對土地進行流轉。2012年各級政策在推動土地流轉的同時，著力保障農戶的基本權益和農地農用的基本屬性。2013年政策偏向規范化農村土地流轉，建立農村土地流轉體系。

表1 2008年至2013年我國土地流轉情況

深入分析，我國土地流轉存在以下幾個方面趨勢：

第一，流轉方式由農戶自發流轉逐步轉向為組織化、規范化流轉。過去土地流轉一般限于熟人之間與個體之間，一般是農戶根據自己的需求對土地進行流轉。這種自發流轉一般沒有合同而只有口頭約定，非常不規范。近年來在政府的引導下，土地流轉開始組織化、規范化，這主要表現在：一是土地流轉不再是口頭協議而以流轉合同為主；二是農戶流轉不再局限于熟人之間；三是農戶流轉方式多樣化，例如轉租轉包或入股等；四是土地流轉基本在政府引導下完成；五是流轉后的土地使用情況受到政府的直接監督和管理。

第二，土地流轉呈規模化集中趨勢，往大戶和企業方向流轉轉移。個體流轉比例下降，規模化集中是當代土地流轉結果的重要特點，具體表現在：一是在政府引導下，規模化和專業化生產成為趨勢，因此土地基本實現集中流轉；二是農業生產組織不斷豐富和壯大，例如專業大戶、家庭農場、農業經濟合作社、農業生產企業等，在政策引導和鼓勵下，這些組織大規模吸收個體農戶土地，從而使得土地規模化集中流轉。

（二）土地流轉的問題與原因分析

1.雖然我國土地流轉取得了較好的成績，但是依然存在不少問題：

第一，土地流轉集中度依然較低，規模較小，企業化程度低。自2008年以來，我國大力推進土地的集中化流轉，雖然發展迅速，但整體流轉量不足，流轉面積占總耕地面積的比重不到30%。流轉后規模也較小，基本以大戶生產的形式存在，規模在1000畝以下，一般在50-200畝之間。以企業形式進行農業生產的總體規模較低，據農業部統計，我國農業生產企業參與度不到3%。實際上，我國許多大戶生產模式基本靠政府的補貼機制來盈利，實際處于虧本狀態，并且存在盲目生產的現象。現代化企業生產方式能夠及時順應市場變化，是市場經濟發展的產物，也是最高效的生產方式。企業化程度不足是我國農業生產低效的重要原因。

第二，流轉依然不規范，糾紛頻繁。土地流轉速度加快，但由于不規范導致的糾紛也非常多，這主要是因為：一是目前我國對土地的流轉缺乏監督，個體農戶對相關制度和法律的認知度不夠，流轉雙方存在認識偏差，導致其合約履行困難；二是我國相關規范體系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法規不健全等，這導致糾紛處理難度大；三是流轉主體混亂，例如法律規定土地流轉的主體只能是農戶，但實際中政府、集體組織會利用強制手段進行流轉，多方參與導致利益糾紛較多；四是流轉雙方存在差距，農戶被誤導簽訂合同的現象存在，農戶利益被不合理剝奪，導致糾紛發生。

第三，土地流轉市場化不足。市場化程度低主要表現在三個方面：一是土地流轉主要停留在熟人之間、個體化之間，自由流通不足；二是一些農戶流轉的意愿不強，處于可轉和不轉的狀態，一些農民不愿意流轉土地；三是土地流轉的承接者較少，即大戶、合作組織以及企業等土地承接者較少，供求都不存在競爭性。市場化程度低主要是因為三個方面：一是農村本身市場化不足，導致土地無法很好的進入市場；二是農村土地流轉主體不足，農戶沒有市場意識，其他主體也沒有強烈的進入意識；三是政府引導不夠，導致土地無法良好的進入市場。

第四，農戶收益得不到合理保障，流轉不暢。從中央做出土地流轉戰略時就將農村土地流轉保持農業化以及保障農戶的基本權益作為基本準則，但是實際中國個體農戶的土地流轉權益難以保障。首先土地流轉的價格非常低，一畝地一般一年轉讓價格就幾十元。二是流轉時間基本被一次買斷，農戶未來缺乏利益保障，這導致土地流轉引起的土地增收農戶沒有收益。權益無法保障導致農戶參與土地流轉的積極性降低。

2.究其原因主要在于以下幾個方面：

第一，農村資產市場化不足。農村市場化本身的市場化程度成為重要限制，這是因為在這樣的環境下，農村資產進入市場非常困難，土地市場化也非常困難。市場化程度反映了其市場體系不健全、市場監管不足等缺陷，這些缺陷一方面會阻礙土地流轉的市場化，另一方面即使土地流轉進入市場也會產生系列問題，如價格混亂等。

第二，政府存在功能性障礙。土地流轉一直是在政府的引導和鼓勵下進行，政府應該表現的是間接參與的角色，這也是土地流轉市場化的基本要求。但縱觀我國土地流轉的發展過程，政府直接參與的程度非常高，很多大戶是在政府直接參與下產生，農村合作組織是在政府直接資助下建立，甚至企業進行的土地流轉也有政府的直接角色。部分地區甚至存在政府利用行政手段來達到規模的目的，強迫農戶的土地進入流轉。此外，政府沒有執行合理的監督機制，法律體系以及農村土地流轉體系也不健全，導致農戶的基本權益得不到保障，土地流轉糾紛頻繁。

第三，農戶傳統思想嚴重。傳統觀念下，農戶保持著對土地的強烈依賴性，即使其外出也無法擺脫這種依賴性。這種意識會限制土地的流轉。一般其只愿意短期流轉，對長期流轉存在憂慮，害怕因此失去其賴以生存的土地。這種傳統思想很難改變，這主要是因為一方面農戶對政府政策的信任度較低，我國政策變化頻繁，農戶對未來收益缺乏安全感，另一方面農戶整體知識水平低，對新的政策和相關知識的接受度較低。

第四，當前農村土地收益偏低。土地收益較低實際上是指農業生產的收益普遍較低，這將導致三個方面的結果：一是導致當前土地流轉的價格低，農戶無法通過土地流轉獲得滿足基本生活的收益；二是導致農村資本參與土地流轉的量少，許多企業不愿意從事農業生產，而目前我國大戶生產也大都處于虧本的狀態；三是土地收益增值的部分農民無法收益。

土地流轉過程中的博弈關系

土地流轉的現狀、問題和障礙是影響博弈關系的重要因素，也是博弈結果的重要影響因素。具體分析土地流轉過程中的博弈情況如下：

表2 政府不參與的博弈關系

農村土地流轉博弈關系的主體是參與農村土地流轉的主體，即政府、農戶和土地承接者（大戶、農村合作社、企業或者其他組織）。這三者存在多種形式的辯證關系，關系的不同主要在于政府角色的不同。根據政府的參與情況可以分為三種：政府不參與；政府作為非利益主體的間接參與和政府作為利益主體的直接參與。

（一）政府不參與

政府不參與是指在土地的流轉過程中，政府不參與任何活動，不進行任何行為，農戶與土地承接者處于完全自由的狀態。這是土地流轉發展到最后的狀態：農村土地已經完全市場化，可以進行自由流通。這時的博弈是一種簡單的利益博弈關系，本文將a，b，c和d分別代表博弈主體的收益大小。農戶進行農村土地流轉其獲得的收益為a，a包括農戶不進行農業生產的所有收益，即農戶轉讓土地的收益以及從事其他勞務的收入。當農戶不參與農村土地流轉時獲得的收益為c，包含了農戶從事農業生產以及在農業閑暇時間獲得的其他收入。土地承接方選擇參與，其收益為b，包含了其從事農業生產的凈收益。土地承接方選擇不參與，其收益為d，即其不從事農業生產的凈收益。從表2可以看出，其只有兩種可能，合作與不合作。兩方合作得到的收益為a和b，不合作得到的收益為c和d。可以看出只有當a>c且b>d，時，二者合作才能完成，否則不會合作。這是完全市場化的狀態，市場中只有簡單的利益關系，利益的大小決定了合作或不合作。這里的利益不僅僅是當前利益與短期利益，一般來說，無論是農戶還是土地承接者，都會綜合考慮長期利益和短期利益。

（二）政府作為非利益主體的間接參與

當政府作為非利益主體進行參與時，二者的當前利益格局會改變，這是因為政府即使作為非利益主體，其行為也會影響雙方的利益以及選擇，并且其作為有指向和導向的作用。政府一般通過政策引導來改變雙方的行為。這時政府行為一般存在三種選擇：一是鼓勵農戶，從而提高農戶受益；二是鼓勵土地承擔者，從而提高其收益；三是雙向鼓勵，提高雙方的收益。政府采取何種行為需要根據其目標和在完全市場狀態的利益關系進行權衡。假設在政府不參與的完全市場狀態下，農戶參與的收益要低于農戶不參與的收益，那么政府為了改變農戶的選擇，必然需要制定對農戶有利的政策來改變其選擇，從而達到鼓勵農戶參與的目標，而如果土地承擔者進行農業生產的收益要低于進行非農生產的收益，那么政府要改變其選擇，必然需要制定對其有利的政策來改變其利益大小關系，從而達到鼓勵其參與的目標。如果ac，政府政策也會偏向農戶，以提高其收入水平。政府會根據利益關系進行一系列行為，以促進土地流轉，但其政策實施的行為效果不一定得到認可，這就是政策失效。假設政府進行鼓勵農戶的政策，并估計在政策實施后農戶參與土地流轉后的收益會高于不參與土地流轉的收益，但對于農戶來說，其依然有自己的評價標準，因此依然可能產生兩種博弈結果，即選擇合作與不合作。如果政府的引導行為要先于其他參與者的行為，后者必然會在前者行為的基礎進行抉擇，因此這時政府行為成為其重要的影響因素。假設政府的行為在農戶與土地承擔者的行為之后，那么農戶和土地承擔者需要預測政府的政策導向進行決定。在此，政府也會對二者的預測進行評估來實施最終的行為（見圖1）。

政府的行為順序會直接影響其他參與者的行為。在某個市場狀態下，土地承擔者都愿意參與土地流轉進行農業生產，而農戶的選擇不確定。如果政府給予確定的政策，并且政策在農戶做出抉擇之前，那么農戶可以根據確定政策來決定選擇。那么這時政策的效果是100%。如果政府政策在農戶做出行為之后，那么農戶需要考慮政策實施的可能性，那么政策的效果就小于100%，那么在同樣的政策下，農戶可能選擇合作，也可能選擇不合作。如果政策是有利的，那么效果會被縮小。如果政策是不利的，那么實際效果是增強的。因此，當政府給予有利政策時，應該提前給予確定消息，那么更多農戶選擇合作。如果不是非常有利的政策，那么政府可以通過提高政策預期來引導農戶參與。但這種行為會影響農戶對政策的長期估計。

（三）政府直接參與

政府直接參與的博弈關系往往更為簡單，是指政府通過各種手段來實現其目標產生的博弈關系。當政府直接參與到博弈關系中時，農戶和其他經濟組織就處于被動狀態，即只能選擇合作。這是我國當前存在的狀態，例如一些鄉鎮基層政府組織會直接通過行政手段或者游說的方式來改變農戶與土地承擔者的選擇。如果只有農戶一方在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要直接改變農戶的選擇即可。如果只有土地承擔者在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要改變土地承擔者的行為即可。如果二者都選擇不合作，那么政府需要同時改變雙方的行為和選擇。政府直接參與不一定是強制的，也可以通過未來的收益預期改變其行為。同時，政府直接參與也可以以利益主體的角色參與，即由政府擔保或者政府直接簽約的形式進行（見圖2）。

以上三種博弈在我國都存在，只是其存在的條件和區域有差別。在經濟發達區域，土地流轉已經達到相當程度，農戶對土地的依賴思想已經改變，眾多土地承擔者參與競爭土地的轉包或者轉租等形式的土地轉讓，這時不需要政府進行參與，土地進行自由流轉和集中。例如在廣東省部分區域（從化）已經實現土地的自然流轉和集中。政府直接參與的形式的存在一般包含三個方面：一是農戶對土地承擔者不信任，需要政府直接參與進行引導；二是土地承擔者缺失，政府需要作為土地承擔者來實現土地流轉和集中；三是政府無法通過間接的政策來引導博弈關系的轉向，但可以通過直接參與來改變。可以看出，政府直接參與一般在市場非常不規范、博弈關系嚴重不合作的情況下發生，這時政府往往要付出較大的代價來實現目標。我國最常見的是政府間接參與，即政府通過引導來實現土地的流轉與集中。這時政府的功能主要體現在三個方面：一是制定鼓勵政策，改變利益相關者的選擇；二是不斷完善相關制度和體系，以保障土地流轉的宏觀環境；三是監督功能，保障政策、制度、法律法規的實施。事實上，博弈的三個參與者，都處于理智狀態，因此都遵從理性人假設。政府有自己的目標和能力，其會根據目標以及現實博弈狀態進行選擇，農戶也能清楚辨別自己的長期與短期利益關系，從而做出最佳的決策，土地承擔者也能夠匯合各方信息做出最佳行為。

圖1 政府作為非利益主體參與的博弈關系

圖2 政府作直接參與的博弈關系

促進土地流轉的創新路徑分析

（一）政府方面

雖然部分區域土地流轉取得了良好的效果，流轉比例較高，但是我國絕大部分區域的土地流轉與集中還處于發展初期，因此政府一般是直接參與者或者間接參與者。對此，應該從以下幾個方面來完善政府功能：

第一，完善與穩定政策體系，提高政策預期。政策體系是影響土地流轉參與利益與行為關系的重要因素，而政策預期是參與者對政策效果的估計，是直接影響因素。目前許多農戶對是否參與土地流轉猶豫不定，原因之一在于政策的不穩定導致的政策預期不穩定。建議政府對于利好政策應該在農戶確定行為之前公布，以提高預期效果。對于無法給予當期利好政策的政府，為了提高土地流轉效果，可以提高政策預期，在農戶選擇之后公布政策。

第二，加強土地流轉監管，減少土地糾紛。土地的糾紛的產生主要在于農戶的利益得不到保障。對此應從多個視角加強監管：一是監督合同的合規性與合法性，以保障農戶的基本權益；二是監督合同的平等性和收益的平等性，以保障農戶的合理收益，防止農戶被誤導；三是監督土地流轉使用的合規性和合法性，保障農戶后期的基本權利，防止土地流轉后非農化。

第三，規范農村土地流轉體系，加速土地流轉。目前土地流轉不規范主要表現在以下幾個方面：一是自由流轉較多，合同缺乏；二是合同本身存在不規范；三是土地流轉非常不穩定，違約行為時常發生，而違約得不到良好的處理；四是土地流轉市場化不足。對此，政府應該具體從以下幾個方面著手：一是建立土地流轉市場，及時公布土地流轉供求信息；二是規范土地流轉合同的簽訂和實施，保障雙方權益；三是完善相關法律法規，保障土地流轉市場的有序性，嚴厲打擊土地流轉的投機行為和違規違法行為。

（二）農戶方面

在博弈中農戶是理性人，可以做出理性的選擇。但是在實際中，農戶思想保守而傳統，其對土地的依賴性會影響其做出理性的行為，因此會降低政策的效果。為了改善農戶的意識，提高農戶參與的積極性，建議從以下幾個方面出發：

第一，加強對農戶的思想教育。思想教育應該涉及以下幾個方面：一是加強農戶對土地流轉的教育和認識。土地流轉不是改變其所有權，而是改變其暫時使用權。只有農戶認識到這點才能降低對土地流轉的抵觸；二是提高其對當代社會形勢的理解和認識，尤其是農村經濟發展形勢的認識。許多農戶目光短淺，習慣守著一畝三分地過貧窮生活。這主要在于農戶對社會環境認識不足，應該加強教育，使其充分認識到只有走出去才能發展自己，固步自封只會更加貧窮。此外農村經濟正在轉型時期，農村內部具有廣闊的就業機會，即使在農村，也能找到比農業生產更好的工作。

第二，充分保障農戶的短期和長期收益。實現土地流轉的基礎必須充分保障農戶的短期和長期收益。在農村經濟改革過程中，農戶的非農收益可能非常不穩定，其對未來的預期會降低，因此只有保障其短期和長期收益，農戶才能放心的將土地進行流轉。為了保障短期和長期收益，建議流轉收益分為固定收益和年度分紅收益，以實現土地增收和農民增收統一的雙重目標。

第三，加強對農戶非農技術的培訓，引導農戶進行非農就業。農戶是否選擇合作，關鍵在于其從事非農工作的收益。因此只有提高其非農就業的能力，保障其非農就業的收入，其才能真正從農業中解脫。總的說來，當前農村已經出現“386199”的現象，很多勞動力處于年齡結構大、知識水平低和勞動能力弱的局面，因此其脫離土地難以找到適宜的非農工作。所以應該另辟路徑，開展一些針對中老年人的培訓，并輔助其進行非農就業。

（三）土地承擔者方面

我國土地承擔者非常稀少，并且企業化程度低，主要以大戶的形式存在。這是一種過渡，土地流轉最終的目標應該是提高企業化程度，實現農業生產的規模化和產業化。為此，建議從以下幾個方面展開：

第一，建立區域性的農業生產性企業。現在企業生產形式是最高效的、能夠對市場做出快速反映的生產形式。為了提高企業化程度，首先應該實現區域的專業化生產，以提高單產品的總產量，滿足企業規模生產的基本要求。其次，區域可以引導農村合作社往企業制度轉型。目前我國農村合作社已經發展到一定階段，數量巨大，具有一定的能力和強度，因此如果完成農村合作社往企業的轉型，那么企業化程度會大大提高。

第二，加強招商引資，豐富農業生產主體和資金來源渠道。農村資金不夠豐富，農業規模化生產主體不豐富，是限制農村土地流轉的重要因素。為豐富農業生產主體，滿足農業規模化生產的資金需求，各級政府應該擴大招商引資范圍，利用政策優勢和區域農業生產優勢吸引國內外生產企業入駐。

第三，培育和完善農村金融市場，建立配套的農業生產發展專項金融配套資金。配套的金融支持是農村土地流轉加速運轉不可缺少的一部分。地方政府應該完善農村金融機構，完善土地流轉的相關政策，給予開展農村土地流轉的個體和組織相應的財政和金融支持，通過財政貼息、稅收優惠以及風險補償等多種方式鼓勵金融機構積極對規模化生產者發放貸款，擴大生產。

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