街鎮公共圖書館建設路徑研究*
——兼評《廣州市公共圖書館條例》相關規定

陳深貴，陳麗納，羅小紅，方家忠

街鎮公共圖書館建設路徑研究*
——兼評《廣州市公共圖書館條例》相關規定

陳深貴，陳麗納，羅小紅，方家忠

考察我國街鎮圖書館建設情況，結合《廣州市公共圖書館條例》相關規定，對街鎮公共圖書館建設主體、管理模式、建設規模和實現方式等基本問題進行討論。

鄉鎮圖書館 街道圖書館 總分館制 廣州市 立法

2014年10月29日《廣州市公共圖書館條例》(以下簡稱“《條例》”)獲得廣州市人大常委會第三十四次會議全票表決審議通過，報廣東省人大常委會審查備案。《條例》將是繼深圳、內蒙古、北京、湖北、四川等地之后，我國出臺的第六部地方性圖書館法規。《條例》最大的特點之一，就是為實現公共圖書館服務普遍均等化，明確規定在全市街鎮一級建設獨立運作的公共圖書館，實現約8萬人擁有一座公共圖書館的目標。同時為確保立法的科學性和可操作性，提升街鎮公共圖書館保障程度，推進街鎮公共圖書館的可持續發展，《條例》參考國家圖書館建設標準及其他省市圖書館立法經驗，結合廣州市經濟社會發展狀況，對街鎮公共圖書館的建設主體、管理模式、建設規模等進行明確規定，具有先進性、創新性和鮮明的時代性。本文結合《條例》，就街鎮公共圖書館的建設主體、管理模式以及建設規模和實現方式等基本問題進行討論，以期對《條例》貫徹實施及對兄弟省市推進圖書館立法、保障街鎮公共圖書館發展，建設覆蓋城鄉、普遍均等的公共圖書館服務體系有所裨益。

1 確立街鎮公共圖書館的建設主體

建設主體是指保障公共圖書館建設和運行所需要的政府、社會團體或個人。確立公共圖書館的建設主體及其責任是公共圖書館立法的基本內容。確立了公共圖書館的建設主體，也就確定了設置經費、人員經費、文獻與設備購置經費以及其他運行經費的基本來源[1]。因此，開展街鎮公共圖書館建設，首要問題是明確其建設主體。

1.1 我國地方條例和政府規章對街鎮圖書館建設主體的規定

在《條例》立法過程中，立法小組對已經頒布和實施條例或政府規章的11個地區相關情況進行調查，發現8個地區的條例和規章不同程度涉及街鎮圖書館的設置，其中6個地區采取按行政區域分級設置，僅山東和四川規定公共圖書館的建設主體為縣以上政府，但并未對街鎮圖書館建設進行強制性規定，具體情況見表1。

表1 我國地方條例或政府規章對街鎮圖書館建設主體的規定

（續表1）

1.2 《條例》對街鎮公共圖書館建設主體的規定

長期以來，基于財政體制和事權分配體制，我國公共圖書館的建設基本上是一級政府建一級公共圖書館，誰建設誰管理，經過幾十年努力，形成國家圖書館——省級圖書館——地級市圖書館——區縣圖書館——鄉鎮(街道)文化站圖書館(室)——村(社區)圖書室的六級圖書館設施，基本實現全覆蓋。然而這是低水平的覆蓋，公共圖書館(室)沒有體系化運作。由于基層政府特別是街鎮政府公共服務保障力度弱，造成街鎮等基層圖書館(室)運行效率低下。公共圖書館作為政府保障公民基本文化權益、滿足民眾基本文化需求的制度，責任無疑在政府，但是各級政府甚至連村委會都來建設圖書館(室)，是否有必要？是否科學？

2 確定街鎮公共圖書館的管理模式

2.1 我國街鎮圖書館管理模式分析

為實現街鎮圖書館可持續發展，我國部分地方政府和圖書館業界開始嘗試在無法突破現階段財權和事權體制的前提下，建立公共圖書館總分館體系，街鎮等基層政府委托上一級公共圖書館在業務上管理和指導本級圖書館，形成“深圳圖書館之城”“嘉興模式”“蘇州模式”“佛山聯合圖書館”“東莞圖書館集群”等公共圖書館體系化運作，在提升公共圖書館運行績效、實現普遍均等服務方面進行了探索，取得非常好的效益，是公共圖書館服務的跨越式發展。

然而在沒有改變圖書館分級設置的、未實現公共圖書館建設主體法定化和理順不同建設主體的責任關系的前提下，無法突破一級政府建一級圖書館的既有模式，僅是一種業務上、通過簽訂合作協議建成的總分館模式，無法實現人財物的統一管理，并非新加坡、我國香港等地的緊密型的總分館體系，一旦協議期滿或基層政府支持力度改變，發展前景就有一定的不確定性。各地圖書館建設主體各異，政府支持力度也不盡相同，雖然部分地區對總分館服務體系建設進行了探索，并取得良好的效益，但是在全國范圍內推廣并不順利。

2.2 《條例》對街鎮公共圖書館管理模式的規定

現階段大部分地區的基層圖書館實行層級管理和屬地管理，基層政府作為建設主體，對基層圖書館進行管理。然而國內外的實踐證明，建設區域公共圖書館總分館體系是提高公共圖書館服務能力和運行效能行之有效的方式，基層圖書館現行運行機制低效且不可持續。相較于廣州公共圖書館事業，香港公共圖書館實行總分館體系，實現體系化運作，發揮出巨大的效益，詳見表2。

表2 2013年香港、廣州公共圖書館基本情況對比表[13]

在總結我國總分館服務體系管理經驗的基礎上，廣州從實際出發，并借鑒新加坡、我國香港等地公共圖書館行之有效的管理模式，《條例》在規定區政府作為區和街鎮公共圖書館的建設主體之后，要求建立起以區級圖書館為區域總館，街鎮公共圖書館為分館的總分館體系。《條例》第二十六條規定，區域總館在中心館的業務指導下，履行的職責包括：(1)負責所屬分館的統一管理；(2)按照全市統一的業務標準，負責本館和所屬分館文獻信息資源的采購、編目和物流配送；(3)按照全市統一的服務規范，制定本區公共圖書館(室)和服務網點的服務規范；(4)負責本館和所屬分館工作人員的統籌調配。

2.3 關于《條例》對街鎮公共圖書館管理模式規定的討論

根據《條例》的規定，廣州各區范圍內將實行我國香港式的緊密型總分館體系，區域總館作為街鎮公共圖書館的管理主體，在中心館的業務指導下，按照全市統一的業務標準，統一管理所屬分館。作為建設主體，區政府負責保障總分館體系運行所需的經費，包括設施、設備、人員、文獻信息資源、圖書館運行與維護等方面的費用。區域總館作為街鎮公共圖書館的管理主體，在區文化行政部門的管理和中心館的業務指導下，承擔區域內公共圖書館總分館體系的管理工作，對街鎮公共圖書館的人財物進行統一管理和調配。作為分館，街鎮公共圖書館可以走出運行經費、人力資源和文獻資源的困境，將重心轉移到為讀者提供專業服務，滿足公眾基本文化需求，實現服務的標準化和專業化，這有利于街鎮公共圖書館的可持續發展。

水沿著南門北門的出水口蜂擁而至，城內的洪水也已過了膝，一些泥墻經不住雨水沖刷，轟然倒塌，露出斷壁殘垣。城外的士兵暫時全都收縮進城，家家戶戶都被官兵們撞開，遵守軍紀的，翻尋點食物后留個一塊半塊銀元，但大多兵士卻如入無人之境，翻箱倒柜，見什么拿什么。

3 明確街鎮公共圖書館的建設規模和建設方式

3.1 我國部分地區街鎮圖書館建設標準

街鎮圖書館服務能力必須從建筑面積、文獻保有量及新增藏量方面加以保障。在調研的我國11部地方條例或政府規章中，僅有《上海市公共圖書館管理辦法》和《北京市圖書館條例》對街鎮圖書館的最低面積進行規定，且均規定“街道、鄉鎮公共圖書館(室)的建筑面積應當達到100平方米以上”；其他條例或規章對街鎮圖書館的布局要求、館舍面積、閱覽座位和藏書量均籠統地表述為“按照國家有關規定執行”。隨著經濟社會快速發展，部分地區對街鎮圖書館的建筑標準進行規定，館舍面積、藏書要求有較大幅度提升，見表3。

3.2 《條例》對街鎮公共圖書館建設規模的規定

2008年頒布的《公共圖書館建設標準》第二十條規定，大型公共圖書館每千人建筑面積應達到6-9.5平方米；中型公共圖書館每千人建筑面積應達到13.3-13.5平方米；小型公共圖書館每千人建筑面積應達到23-27平方米，總建筑面積應達到800-2300平方米。廣州市各區平均人口約100萬，各街鎮平均人口約7.7萬，參考《公共圖書館建設標準》，《條例》將區域總分館體系對館舍面積、館藏量及年新增藏量作為整體進行規定。《條例》第十六條規定：區域總館和鎮、街道分館合計達到37.5平方米以上，但省、市公共圖書館所在地的區可以適當低于上述標準，市、區公共圖書館和鎮、街道分館的建筑面積不得低于國家最低標準。第十七條規定：館藏紙質信息資源人均擁有量到2020年應當達到下列要求：“區域總館和鎮、街道分館合計達到二冊(件)以上。”第十八條規定：“區域總館和鎮、街道分館合計不少于0.14冊(件)。”

表3 部分地區對街鎮圖書館建設規模的規定

3.3 關于《條例》對街鎮公共圖書館館舍面積規定的討論

將區域總分館體系作為整體，參考《公共圖書館建設標準》，采用人均指標的概念，將區和街鎮兩級公共圖書館的館舍面積、文獻保有量和年增藏量進行累計量化規定，突出街鎮公共圖書館作為區域總分館體系的一部分，強調區政府作為建設主體的責任，有利于調動區政府作為總分館體系建設主體的積極性，推動其加大對街鎮公共圖書館的保障力度，也有利于區政府對區域總分館體系建設進行統籌，有一定的科學性。

然而《條例》對區和街鎮公共圖書館建筑面積合并計算，沒有對街鎮公共圖書館館舍面積最低標準進行單獨規定，可能帶來負面效應，影響立法目的實現。考慮到廣州區級圖書館的建設情況(見表4)，只要建成區圖書館新館，在不進行任何街鎮公共圖書館建設的條件下，已經有南沙、從化、增城、黃埔等區已達到或超過《條例》規定的標準，而越秀、天河等區因是省市圖書館所在地，人均指標可以適當降低。如果不對街鎮公共圖書館最低面積進行規定，在執行第十八條規定時，有可能因為區域內區域總館、街鎮公共圖書館總建筑面積已達到《條例》要求，而忽視提升街鎮圖書館分館的保障水平；或片面強調并規劃建設大型區域總館，而忽視甚至有意規避難度相對較大的街鎮圖書館分館建設；或以規模小、數量多的社區(村)圖書館(室)取代街鎮圖書館分館建設。無論上述何種情況發生，均將導致街鎮圖書館分館維持現狀，進而因規模過小而無法開展專業服務。

表4 廣州市區級公共圖書館情況一覽表[22]

一定規模的建筑面積是圖書館承載基本功能、容納基本藏書、提供基本服務的物質基礎。作為公共圖書館服務系統的重要組成部分，街鎮公共圖書館向上連接區域總館，向下是進一步輻射社區服務的基礎支撐，強化街鎮公共圖書館建設是《條例》立法的重點，也是立法的目的之一。只有通過大力發展街鎮公共圖書館，才能構建真正覆蓋全市的公共圖書館服務體系，實現服務的普遍、均等、便利，保障公眾的基本文化權益。

3．4街鎮公共圖書館建設方式

相較于大中型公共圖書館要求獨立建設，街鎮公共圖書館作為小型公共圖書館，無論是國家標準、地方條例還是政府規章，建設條件較為寬松，可以和其他文化設施合建，但不是隨意合建，而是有法可依。公共圖書館對功能和環境有嚴格要求，開放時間與其他文化設施存在較大差異，在與其他文化設施合建時應當滿足其使用功能和環境要求，自成一區，設置單獨的出入口。比如，《公共圖書館建設標準》第十九條規定：小型公共圖書館宜與文化館等其他文化設施合建；公共圖書館與其他文化設施合建時，必須滿足其使用功能和環境要求，并自成一區，單獨設置出入口[22]。因此，《條例》第十五條規定，“鎮、街道分館或者村、社區圖書室可以與其他文化設施合建，或者利用其他現有建筑建設”；公共圖書館與其他文化設施合建的，應滿足圖書館的使用功能和環境要求，自成一區，設置單獨出入口。

相較而言，《公共圖書館建設標準》鼓勵小型公共圖書館與其他文化設施合建，而《條例》的措辭是“可以”“或者利用其他現有建筑”，這表明《條例》認為街鎮公共圖書館建設的方式有多種。結合《廣州城市總體規劃(2011-2020)》關于一個都會區、兩個新城區、三個副中心的發展規劃以及廣州基層圖書館(室)建設實際，街鎮公共圖書館建設可通過以下路徑實現：一是有條件的街鎮，尤其是新城區的街鎮，依據立法規定，新建規模較大的街鎮公共圖書館；二是土地和空間資源比較緊張的街鎮，尤其是中心城區的街道，可通過對文化站進行內部功能和分區調整，將與圖書館職能相關的如公共電子閱覽室(文化信息資源共享工程)、圖書閱覽室、展覽區和青少年活動室等功能加以整合，強化公共圖書館功能，突顯街鎮綜合文化站的公共文化服務功能；三是在城市“三舊”改造時，“利用其他現有建筑建設”進行街鎮公共圖書館建設；四是市政府還可以通過立法設計的基金會等形式，對條件特別困難的街鎮公共圖書館的建設予以扶持。

4 提高街鎮公共圖書館人力資源保障程度

4.1 保障街鎮公共圖書館工作人員配備

沒有穩定而專業的館員隊伍，就沒有街鎮公共圖書館建設、管理和服務的專業化。《條例》立法調研時發現，大部分街鎮圖書館(室)工作人員存在兼職化、專業化水平低等問題，導致服務時間和服務質量長期無法保障。因此《條例》在《公共圖書館服務規范》標準的基礎上，強化了工作人員數量的保障力度。《條例》第二十三第一款專門對圖書館的從業人員數量進行規定，“市、區人民政府應當按照服務的常住人口每一萬人至一萬五千人配備一名工作人員的標準……配備工作人員”；區政府統一按《條例》規定配備區域內公共圖書館總分館服務體系的工作人員后，區域總館作為街鎮公共圖書館的管理主體，統籌和調配工作人員。

4.2 提升街鎮公共圖書館工作人員的素質

街鎮圖書館(室)長期被排除于公共圖書館服務體系之外，工作人員也不被視為圖書資料專業人員，缺乏保障，造成人才隊伍培養出現一系列問題：一是不被政府納入公共圖書館系統，人員的工資福利等缺乏保障機制，機構管理人員不穩定；二是街鎮圖書館(室)從業人員進入門檻低，人員基本素質無法保障；三是無法參與行業的繼續教育和專業交流，人員專業技能無法提升；四是從業人員無法參與圖書資料專業人員的職稱評聘，缺乏職業發展空間導致員工流失。因此，在保障街鎮公共圖書館人員配備的基礎上，《條例》第二十三第二款對工作人員的基本素質提出明確要求，規定公共圖書館新進管理人員和專業技術人員“應當具備大學本科以上學歷并按照相關規定實行公開招聘”。為提升公共圖書館人員的專業素質，該條第三款還規定：公共圖書館應當根據圖書館事業發展和業務要求，建立和健全工作人員業務培訓和繼續教育制度。

區域總分館體系建立后，街鎮公共圖書館由區政府負責設立、區域總館進行管理，其工作人員作為公共圖書館從業人員，由區域總館進行統籌管理和調配，并參與職稱評聘，人員的數量和質量都會得到較好的保障。業務培訓和繼續教育制度的建立也將提高工作人員的專業能力，進而保障街鎮公共圖書館的專業化服務。

5 加強街鎮公共圖書館的考核評估

我國縣以上公共圖書館的評估由文化部組織，截止2013年已進行五次全國性公共圖書館評估，評估對加強圖書館管理、促進圖書館實現可持續發展具有重要作用，但文化部并未對區縣以下公共圖書館制定全國性評估標準并開展評估工作。為通過考核評估督促和指導街鎮公共圖書館發展，《條例》第三十二條對考核評估作了規定：“市文化行政主管部門應當制定公共圖書館考核標準，建立第三方評估機制。市、區文化行政主管部門應當定期對公共圖書館的設立、管理與服務情況進行考核。”根據《條例》，市級文化行政主管部門必須制定考核標準并建立第三方評估機制，定期對街鎮公共圖書館進行評估和考核，并向社會公眾公布，確保考核結果反映民意，公平公正。

6 結語

隨著我國經濟社會快速發展，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系，保障民眾基本文化權益是我國公共文化服務體系建設的發展方向。廣州通過地方立法，將公共圖書館服務體系向基層延伸，由區政府負責在街鎮建設公共圖書館，并將其納入區域總分館體系進行管理的做法，既能促進廣州街鎮公共圖書館良性發展，又能為其他地區提供參考和借鑒，在全國范圍內提升街鎮公共圖書館的服務能力和服務效能，實現公共圖書館普遍均等化服務。

[1]于良芝，陸秀萍，劉亞，等.公共圖書館總分館建設的法律保障：法定建設主體及相關問題[J].圖書情報工作，2008（7）：6-11，31.

[2]上海市公共圖書館管理辦法.[EB/OL].[2014-11-18]. http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node 3124/node3164/node3167/userobject6ai593.html.

[3]深圳經濟特區公共圖書館條例（試行）.[EB/OL]. [2014-11-18].http：//www.szrd.gov.cn/contenthtml/ 91/2014031810088.html.

[4]內蒙古自治區公共圖書館管理條例.[EB/OL].[2014-11-18].http：//www.nmgwh.gov.cn/zcfg/dffg/201005/ t20100512_68378.html.

[5]湖北省公共圖書館條例.[EB/OL].[2014-11-18].http：// www.hppc.gov.cn/2003/0816/3816.html.

[6]河南省公共圖書館管理辦法.[EB/OL].[2014-11-18]. http：//www.lywhw.gov.cn/news.asp？id=1740.

[7][14]北京市圖書館條例.[EB/OL].[2014-11-18].http：// 210.75.193.155/rdzw/information/exchange/Laws.do？method=showInfoForWeb&id=2012283.

[8]廣西壯族自治區公共圖書館管理辦法（修訂稿）. [EB/OL].[2014-11-18].http：//www.yongning.gov. cn/wentiju/contents/1442/10465.html.

[9]浙江省公共圖書館管理辦法.[EB/OL].[2014-11-18]. http：//www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/dfzfgz/ 200310/20031000031903.shtml.

[10]烏魯木齊市公共圖書館管理辦法.[EB/OL].[2014-11-18].http：//www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/ dfzfgz/200807/20080700014769.shtml.

[11]山東省公共圖書館管理辦法.[EB/OL].[2014-11-18]. http：//sdgb.shandong.gov.cn/art/2009/5/15/art_4563_ 261.html.

[12]四川日報.四川省公共圖書館管理條.[EB/OL].[2014-11-18].http：//sichuandaily.scol.com.cn/2013/07/31/ 20130731700194089325.htm.

[13]香港特別行政區政府康樂及文化事務署.[EB/OL]. [2014-11-28].http：//www.lcsd.gov.hk/b5/home.php.

[15]上海市街道（鄉鎮）圖書館等級評定標準（2011年版）.[EB/OL].[2014-11-28].http：//www.libnet.sh. cn/sla/list.aspx？id=83.

[16]深圳市基層圖書館（室）達標定級評估標準.[EB/OL]. [2014-11-28].http：//www.balib.cn/balib/information/ 5069.

[17]市政府辦公室.關于轉發蘇州市公共圖書館總分館體系建設實施方案的通知[EB/OL].[2014-11-28].http：//www.suzhou.gov.cn/asite/show.asp?ID=62885.

[18]關于印發嘉興市構建城鄉一體化公共圖書館服務體系的實施意見的通知[EB/OL].[2014-11-28].http：// www.jiaxing.gov.cn/zwxx/szfxx/zcwj_9983/jzbf/2008 02/t20080225_174285.html.

[19]關于印發《東莞市建設圖書館之城實施方案》的通知[EB/OL].[2014-11-28].http：//www.dg.gov.cn/business/ htmlfiles/cndg/s1272/200510/23603.htm.

[20]公共圖書館設立及營運基準[EB/OL].[2014-11-28]. http：//blue.lins.fju.edu.tw/～mao/pl/plstandard.htm.

A Path Study on Construction of Rural and Subdistrict Library——Concurrent Comment on Regulations of Guangzhou Public Library

CHEN Shen-gui，CHEN Li-na，LUO Xiao-hong，FANG Jia-zhong

The paper studies the construction of domestic subdistrict library，combining with the relevant regulations of Guangzhou public library，discusses on the main body of the construction，management mode，construction scale and ways of implementation，ect.

rural library；subdistrict library；models of the branch-library；Guangzhou；legislation

格式 陳深貴，陳麗納，羅小紅，等.街鎮公共圖書館建設路徑研究——兼評《廣州市公共圖書館條例》相關規定[J].圖書館論壇，2015（3）：9-15，8.

陳深貴（1983-），男，碩士，廣州圖書館研究協作部副主任；陳麗納（1984-），女，碩士，廣州圖書館館員；羅小紅（1967-），女，副研究館員，廣州圖書館副館長；方家忠（1970-），男，研究館員，廣州圖書館館長。

2014-12-16

*本文系2013-2014年度國家公共文化服務體系制度設計研究課題“關于現階段我國在街鎮一級建設獨立運作公共圖書館的必要性與模式研究”研究成果之一