軍工單位公司化改制實現市場化發展探討

趙春來

伍 平

韋志敏

肖 鵬

軍工單位公司化改制實現市場化發展探討

趙春來

伍 平

韋志敏

肖 鵬

中國航天科技集團公司（以下簡稱“航天科技集團”）自2013年下半年啟動了航天技術應用產業及航天服務業全民所有制企業公司化改制工作，預計到2015年底，航天科技集團大部分從事民用產業的全民所有制企業都將實現公司化轉變。而軍工企業、事業單位（以下簡稱“軍工單位”）由于其對于國防戰略的重要性，改革進程相對遲緩，而且由于企業與事業單位養老保險的“雙軌制”，軍工科研院所改制難以快速推進。隨著國務院《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的逐步實施，軍工單位改革的最大障礙已經突破，未來國家推動軍工單位改制的可能性大大增加，進程也將加快。本文將分析總結國企改革、航天科技集團全民所有制企業改制的經驗，圍繞軍工單位公司化改制，實現市場化發展等內容進行探討。

軍工單位面臨的形勢

以航天科技集團為例，軍工單位的改革大致經歷了三線調遷、軍民分線、主輔分離等3個階段，采取了剝離后勤保障服務等社會職能，基于市場化的民品業務成立獨立民品公司等措施，并通過資源重組，在一定程度上解決了軍工單位原本布局分散、低水平重復建設等問題，形成了目前體系較為完備、分工較為專業的科研生產體系。

隨著國際政治經濟環境的變化和社會主義市場經濟的發展，軍工單位面臨的內外部環境不斷改變，和平與發展已成為國際主流趨勢，經濟發展成為當前我國最主要的任務，軍品訂單任務增速放緩。軍工單位掌握著最強大的科研力量，是高科技產業發展的領軍力量，但受限于所承擔任務的特殊性，其體制機制改革一直比較落后，為了適應環境和形勢的變化，實現軍工產業發展和轉型升級，推進軍工單位體制機制改革，實現軍工行業市場化已成為未來的發展趨勢。

改制的原因

一、軍工行業逐步放開

黨的十八屆三中全會提出，推動軍民融合深度發展。在黨中央的號召下，民參軍、軍轉民成為社會關注的熱點。隨著國家“簡政放權”、“發揮市場在資源配置中的作用”等新思路和新要求的提出，軍工生產資質、軍品立項審批程序、武器裝備采購體制等各個方面都加大了向民營資本的開放力度。未來一段時期，除核心軍品生產任務外，外圍協作配套軍品將逐步向社會化采購變遷。民營企業參與軍工生產的積極性不斷高漲，競爭日益激烈，軍工企業面臨的競爭壓力不斷加大。

二、增強國際競爭力的需要

縱觀國外軍工巨頭公司（美國波音公司、洛克希德·馬丁公司、歐洲空客集團等）的發展歷程，無一不是通過對外并購、重組整合等過程，逐步聚焦主業，增強核心業務能力、延伸產業鏈、擴大產業規模和市場份額，提高國際競爭力，使軍工產業的市場集中度快速提升，才能在冷戰后國防軍費開支大幅縮減的情況下，仍然實現了收入規模和效益的快速增長。我國軍工行業若要實現跨越發展、增強國防科技實力與國際競爭力，必須進行市場化資源整合。

三、建立市場化體制機制的需要

長期以來，國防科技工業作為國家的重要戰略性產業，一直由國家壟斷投資和經營，軍工單位為“純國有”性質，其經費主要來源于國家投入，產品研發通常“只論成功、不計成本”，競爭意識、市場化意識較為薄弱。隨著國內、國際形勢的變化，軍工行業正在由完全的“計劃體制”向軍民融合、引入適當的市場競爭轉變，競爭范圍也不斷擴大。在市場化方面，軍工單位的治理結構、內部運行機制、運行效率存在較大的局限性，難以有效參與市場競爭，迫切需要轉變內部體制機制，建立適應市場競爭的組織結構與運行方式，激發內在動力。此外，靈活的體制機制也有利于軍品與民品業務實現市場化的互動，帶動軍、民用技術的相互協調與促進，有利于軍民融合發展。

四、有利于理順管理關系

以航天科技集團為例，各研究院擁有所屬廠、所，廠、所下屬還有投資的企業，院屬單位既有事業單位性質，又有企業性質，既有全民所有制企業，又有控股和參股公司。事業單位、企業的資產分屬國家財政部、國有資產管理委員會，并由總裝備部、國防科技工業局行使行業管理職責，經營管理過程中需正確把握各類政策，以規避矛盾，這也在客觀上增加了管理的難度。而院內行政隸屬關系與產權關系并存，院與廠、所形成管理從屬關系，但各級單位均具有對外投資功能，造成管理層級增加，投資決策鏈條加長，尤其是院對廠、所投資的公司控制力較弱，整體管控效率不高。而事業單位與企業并存、產權紐帶關系分散對整體戰略推進、資源優化配置、組織創新、績效考核、人力資源等方面帶來了諸多難題。通過公司化改制，有利于完善各級軍工單位的產權架構，建立以產權為紐帶的母子公司體系。

改革的途徑建議

改制不是目的，而是激發企業發展活力，提高競爭能力，有效參與市場競爭的手段。改制不僅是單位組織形式的一種變化，更重要的是思想觀念要徹底轉變。通過改制，要實現體制、機制創新，不斷提升企業發展質量和效益，提高企業的核心競爭力。

一、建立規范的公司法人治理結構

通過改制，改變過去軍工單位行政化的管理方式，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，以及“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，建立健全以股東會、董事會、監事會為代表的現代公司法人治理結構，形成與管理層相互制衡、高效運作的運行機制，實現企業管理、運行制度的科學化和規范化，實現所有權、經營權的分離，提高經營管理水平和市場化水平，帶動企業整體發展。

改制要注重實效，避免形式化。公司章程及公司內部管理制度應明確規范股東會、董事會、監事會和經營者的權責，形成權力機構、決策機構、監督機構和執行機構之間的分立制衡；內控體系不能流于形式，要采取實質性的措施，以現代公司體制為基礎，建立和完善現代公司管理制度、財務制度和人力資源制度；內部組織結構要完善、精簡和高效，切實規范企業運行和促進企業發展；公司董事、監事應改變過去行政化管理的工作作風，切實發揮科學決策和有效監督職能，尤其要加強對監事會成員的培訓，實現其對企業經營狀況的有效監管。

正確處理“新三會”（股東會、董事會、監事會）和“老三會”（職工代表大會、黨委會、工會）的關系。“新三會”是現代公司制企業治理結構的主體框架，是現代企業制度的核心；而“老三會”是社會主義經濟建設長期實踐中的優秀成果，是國有企、事業單位的精髓。在現代國有企業中，既要堅持“新三會”在企業經營管理中的主導地位，也要發揮“老三會”的輔助作用。要避免各機構管理班子職能的重疊，確保兩者和諧共存，避免權責不清、多頭決策等問題。

二、實現產權多元化

黨的十八屆三中全會提出，積極發展混合所有制經濟。發展混合所有制是深化國有企業改革的重要內容，是激發國有企業活力，實現國有資產保值、增值的重要手段。2007年，原國防科學技術工業委員會下發的《關于推進軍工企業股份制改造的指導意見》（科工法〔2007〕546號）、《軍工企業股份制改造實施暫行辦法》（科工改〔2007〕1366號）為軍工企業股份制改造提供了指導，并積極鼓勵社會資本參與軍工企業改制。作為國有經濟的重要組成部分，在政策允許的情況下，軍工單位在改制過程中應積極探索混合所有制改革實踐，實現企業產權多元化。通過產權轉讓、增資擴股等方式，引進包括機構投資者、民營資本等在內的外部股東，打破原有的由內部國有股東持股的單一產權格局。這樣，一方面，可利用外部股東帶來的技術、管理、資金等資源，促進企業經營管理、產品研發、市場開拓、項目建設的發展，擴大企業規模，提高經營效益；另一方面，可通過企業產權結構的變更，倒逼企業改變過去行政化的管理方式，推動企業制度創新、機制轉變，建立規范的公司法人治理結構，實現企業的科學、規范化運行，提高企業的軟實力和核心競爭力。

三、開展員工持股激勵

作為實現產權多元化的一個特例，員工持股在國有企業改制過程中受到了普遍關注。通過員工持股，職工和企業可形成長期、統一的利益共同體，使職工的切身利益與企業的發展緊密聯系，能夠增強職工的“主人翁”意識，提高職工對于企業運營的關切度、責任心和工作積極性，從而為企業發展注入強大動力，有助于解決國有企業效率相對低下的難題。伴隨著20世紀90年代初開始的國有企業改革，在中小國企改制、大中型國企輔業改制中實施員工持股是較為普遍的現象。但由于沒有相關制度進行規范和約束，在實施員工持股，尤其是涉及向管理層轉讓國有產權的國企改制過程中，出現了一些暗箱操作、自買自賣、低估少評國有資產的情況，造成了國有資產的流失，也因此，國家政策對于員工持股逐漸收緊和嚴格。但從國家政策走向（見表1）來看，國家對于高新技術企業、科研設計企業技術人員持股一直持積極鼓勵態度，并不斷探索和嘗試知識產權入股、技術折股、股權出售、獎勵股權、技術獎勵等多種股權激勵方式。軍工單位一般具有科技先進、技術密集、人才集中等特點，改制后非常適合開展員工持股工作。應注意的是，實施員工持股，應選取市場化程度較高、業績優異、法人治理結構比較規范的改制企業，現階段應主要考慮經營管理人員、技術骨干持股。

四、推進軍工單位改制上市

軍工單位尤其是軍工科研院所科技實力雄厚，被譽為各大軍工集團“最優質的資產”，長期被資本市場高度關注。推進軍工單位改制上市，是實現混合所有制改革最有效的形式，可利用資本市場對現有科研和生產企業進行現代企業制度改革；由于上市公司處于社會公眾監督之下，企業高度透明化，有利于建立高效的公司治理結構；資本市場普遍看好軍工企業的發展，有利于從資本市場募集資金，支持軍工單位研發投入和生產建設，拓寬融資渠道，改變單純依靠國家投入的格局；通過改制上市，可提高資產的流動性，有利于軍工行業的市場化整合重組，實現資源優化配置和主業聚焦，進而增強軍工企業實力和參與國際競爭的能力，帶動國家國防實力的提升。

五、建立有效的激勵約束機制

由于國有企、事業單位激勵機制不健全，員工承擔的責任較多，而激勵手段相對較少，管理層承擔的風險與收益不對等，造成員工的工作積極性和創造性沒有充分發揮，進而影響整個單位的經營效率。在軍工單位改制建立規范的法人治理結構的同時，應堅持效率優先和兼顧公平的原則，形成有效的激勵約束機制。例如，建立企業經營者收入與企業經營業績相銜接的激勵機制，工資、獎金等激勵與股權、期權等長期激勵相結合，使經營者收入增長與企業長期發展和經濟效益緊密聯系；要通過各種途徑提高經營者的社會地位，增強精神激勵作用；要通過內、外部審計對企業的經營績效作出正確的評估，并以審計的真實結果對經營者進行獎懲；對于一般員工，也要物質激勵和精神激勵相結合，通過股權激勵、分紅權激勵等方式將職工收益與企業發展相聯系，建立科學的員工晉升通道，注重員工歸屬感和認同感的塑造，使企業成為員工實現人生價值的平臺。

表1 我國出臺的員工持股方面的政策

需要注意的問題

首先，部分涉及國家戰略武器裝備研制、生產的單位，由于業務的單一性與高度保密性，完全不具有民用市場需求；特別是一些軍工企業的軍工固定資產，投資額較大，后期使用、維護成本很高，企業自身難以支撐，只能繼續以國家投入、支持為主，這樣的單位難以進行改制，也無需進行改制。

其次，軍工單位對于保密工作具有較高的要求，在單位改制進行財務審計、資產評估時需要對中介機構的資質進行嚴格審核，簽訂保密協議，并對工作人員進行保密教育培訓，簽署相關保密承諾書。對于改制上市的軍工單位，對于信息披露事項要進行嚴格界定，一方面履行上市公司義務，保障投資人的知情權，另一方面，要通過軍工保密信息披露豁免機制，確保國家秘密安全。

從現有國有企業改制的經驗來看，需要重點關注以下2個方面的問題。一是做好職工安置工作。職工安置方案要保障在職、退休、傷病等各類人員群體的利益；做好職工思想工作，對國家政策法規要宣傳到位；職工安置方案必須經過職工（代表）大會審議通過才能執行。二是防止國有資產流失。審計評估要嚴格把關，不能低評、漏評，尤其是無形資產，必須納入評估范圍；規范員工持股，尤其是管理層持股，避免暗箱操作和利益輸送；涉及國有產權轉讓的必須進入產權交易機構掛牌交易，保證公開、公正、公平；落實金融債務，有銀行負債的改制方案要征得債權金融機構的同意確認。