農村公共投資監管機制存在的問題與對策

陳慧芝

（湖南汽車工程職業學院，湖南株洲 412001）

當前農村公共資源投資決策主體的分工還不夠明晰，部分決策形成的結果沒有真正體現農民的意愿，這勢必造成農村公共資源的投資效益低、結構失衡等令人擔憂的局面，因此，分析當前公共資源投資決策與監管環節的問題，并找出相應對策顯得特別迫切。

一、當前農村公共資源投資監管機制存在的主要問題

（一）監督基層政府力度弱

同級人大對鄉鎮年度預算的監督普遍乏力，原因是人大代表不能插手審計事務，一般鄉鎮年初年末的預算與決算報告都能在大會上獲得一致通過。此類制度方面的不足最后將導致人大很難真正反映農民的愿望，造成人大的約束形同虛設的不正常局面。與此同時一般鄉鎮財政的預決算、監督管理制度本身就很不健全，每項資金收支明細也常有缺失現象，一整套內部財務制度執行不順暢，缺賬、同一職工兼任出納會計的狀況比比皆是。由于流動資金不夠公開，使得假公濟私、挪用公款的現象常常出現。再有，各行政村收繳費用的部分要求本身就存在加大彈性，勢必使監督和被監督者間不能有效傳遞正確信息，而聘請審計機構來加強監督的費用又較大，所以諸如此類監督方面的缺失問題，無形中造成了不良局面。

（二）對村委會的監督不到位

村民委員會是村級集體管理的主體，而部分村民則為監督村委會進行管理工作的代表。誠然，此監督環節有較好的群眾性和參與性，從設計上來說便于相關人員履行監督職能。但村民自治過程中，這種有效的監督職能仍未較好地表現出來，分析其原委是村民的制約力不強。首先，是沒有可操作的法律法規將賦予農民的民主監督權利確立到位，民主監督權利還沒有得到法律的有效保護。其次，是農民在得知民主監督權受到侵害后，也缺乏有效的自救途徑。最后是農民的監督權沒有得到有關部門的真正保障。也就是說村民行使監督權時需付出較高的代價。因為農村宗族關系復雜、農民認識差異大和農村組織比較松散等諸多因素的存在，在實行民主監督時對組織者要求有極強的組織和協調能力。

二、完善農村公共投資監管機制的對應措施

（一）優化現行監督決策制度

首先，對黨政內部要加強監督管理，讓行政決策與監督分離。再者，縣鎮級須強化人民政協和人民代表大會的外部監督作用，對村級自治組織也要強調村民代表監督的意識。當然，最關鍵是要挖掘不同社會團體和個體在內的外部監督權利。人大、黨政和其他政治組織履行監督職能的有關權責是由相應法律法規來保障的，包括監督是采用何種通道，反饋的具體機制與上報回復流程，以及對監督者的有關法律保護及獎勵制度等等。眾所周知，要保護這種積極性往往依賴于以往反饋事項的解決成效，問題越能馬上獲得答復，解決得越徹底，則對積極性的保護就越有力，而被監督方必定努力地按規辦事。

（二）強化對村級財務的監管

目前，農村公共資源提供的財政資金里有很大比例會來源于中央和地方財政的轉移支付。在經濟學上的角度理解，無償轉移支付資金分明就有“免費午餐”的性質。想提升“免費午餐”的效率、防止資金的大量浪費，使資金使用人不再追尋更多的資金，就必須讓受益的農村基層政府與提供不同公共服務的行政事業主體制定出科學并且嚴格的管理監督規則。增強對農村公共財政資金的監督和管理，必須要求各級財政按照市場經濟體制實施，把制度建設定為核心，完善和制定服務資金和農村各項公共的管理規則和辦法，規范支持農業發展的專項經費管理，使所有資金的管理有條不紊；引入擴展招標投標、集中支付政府采購、項目預算、公告制、報帳制或中介機構評估等相關科學管理的方法，進而確實有效的提升農業投資的效益；同步設立政府問責制和績效業績考核的制度。對于財政資金的使用進行真實有效的績效考核制度。

農村公共資源供給專項資金效益的獲取跟農村財務緊密相關。涉及農村公共資源供給，如想真正落實農民的決策權、知情權及監督權，第一，應強化對村級財務的監管，所有跟農戶收益有關的財務方面的決定，務必在村民代表或全體村民會議上獲得通過。第二，財務監管既應不斷提升相關人員對財務監管的基本認識，強化依法監管，及時完善與之相關的約束機制，注重公共品使用過程的透明度，將各項賬目定期公布，主動接受村民監管。

（三）加強資金使用監管

為了確保預算編制正確、科學、有效、客觀，同時也保障農村公共資源預算的支出利益最大化，就必須建立一套完善的預算體制；首先，要推行基于“第三方”的農村公共資源投資機制，引入受益代表監督項目過程，避免之前監管過程中“重收入，輕支出”等狀況再次出現；其次，要優化公共品投資的日常資訊整理、分析與反饋環節，提高公共品投資的透明度；另外，還要優化審計制度，注重資金的流動收益，盡量從資金源頭、主渠道與專項經費的使用上，對財政預算、牽頭單位資金調度環節開展詳細審查，有效確實現專款專用。設置農村公共產品開發銀行或在農村信用社中建立專門的農村公共品帳戶，統一管理農村公共品投資資金，避免出現資金來源渠道多、投入分散的局面。對于上級撥付的用于公共資源供給的款項要及時入帳，做到專款專用，避免資金挪用漏損和貪污腐敗現象發生。財政、審計等部門務必對農村公共資源資金收支和使用情況展開不定期檢查，對各種資金不應一撥了之，而應該隨時跟蹤監督項目支出執行及效益等等情況，發現不良行為及時糾正彌補。

（四）明確劃分各級政府在公共品提高過程中的責權利

政府擁有的公共權力成為各級政府的化身，具有供給公共品不可推卸的職責。科學劃定權利，明確規定各政府供給農村公共資源的范圍與責任，關系到三農建設階時期公共資源供給體系的有效運行。受益面特別的大公共資源，最好由中央政府劃撥；局限屬于本地區的資源，則應由本級地方政府劃撥。按照所屬范圍區分，中央政府重點主導兩種公共資源的供給，其一是與全國人民的健康、生存與文教等諸如此類最基本權利相關的公共品，例如，農村基本醫療、義務教育等項目。其二是涉及整個國家的、地方政府提供困難，應該由中央政府協調推出的公共資源與相關服務。

（五）注重立法，依法保護農民合法權益

近期來，涉農的文件大都為中短期的指導規劃，政府可依靠法制，加緊構建基于財政資金的農村公共品投資長效機制。及時優化《義務教育法》《農業法》等與公共品供給緊密聯系的法律法規，這既便于逐步構建涉及農村公共資源供給的專項資金保障機制，還便于全體農村人口真正享受最基本的福利。

職能部門應加速立法工作，制訂并及時頒布農民基本權益保護法；加緊調研出臺涉及農村公共品供給的法律法規，從強化對農村公用地使用權批準程序，來有效保護村民在農地使用權流轉過程中基本的知曉與參與權；為確保農民最基本的權益保障能真正實現；應把農地承包經營權，法定成農民擁有物權屬性的土地使用權；最好還應要真正規范農地轉讓價格的組成機制，適當補償土地征用費。

（六）優化各級行政官員政績考核內容

從各級行政官員政績指標體系上做文章，為農村公共投資監管機制的優化保駕護航是構建科學的財政支出結構的重要保障。按照有關公共選擇理論，一般政府行政官員的所作所為與社會上的“經濟人”相似普遍應該以利益最大化為工作目標，而已形成的GDP增長率等為關鍵指標的政績評價體系正引導著大家想方設法促進所轄區域的經濟指標又好又快增長，只在意“生產性”的公共品投資，而看淡衛生醫療、義務教育等非生產性的投入。如此，務必重構官員工作績效評估體系，變更目前以單一GDP增長率為度量的年度評價體系。基層組織更應在以人為本的為官理念指引下，潛意識地重視將所轄區域可持續性發展的能力和本村民的滿意程度作為工作標準。因為服務型政府的核心職能是為村民提供最優的貼心服務，而非每天關注生產性的經濟指標。要將官員提供公共品服務的水平納入工作政績考核體系，避免評價中過于政績化的不良導向。從而把政績考核評價從之前的GDP增長率跳轉到公共品供給水平高低上來，把保障廣大農民合法利益、保障農民安全健康作為基層政府的核心工作職能。

[1]康 松，熊尚鵬.論我國農村公共產品供給現狀及其增加途徑[J].商業研究，2013(9).

[2]馬小河，方松海.我國農村公共品的供給現狀、問題與對策[J].農業經濟導刊，2012(8).