程雪陽:土地制度憲法秩序
--與賀雪峰商榷

◆背景文章◆

程雪陽:土地制度憲法秩序
--與賀雪峰商榷

這里想重點討論的是，近幾年來，中國的領導者已經意識到現行土地相關法所存在的合憲性風險問題了，所以他們不斷努力，希望通過改革來解決相關問題。比如，中共中央在2008年十七屆三中全會上通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》就號召，要“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。……逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”2013年，中共中央十八屆四中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次呼吁，要打破國家對土地一級市場的壟斷，并“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，……完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”

為了落實執政黨的號召，2015年2月，全國人大常委會也批準了國務院的提案，決定“在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。”這里的“有關規定”就包括上文提到的《城市房地產管理法》第9條，《土地管理法》第43、47條和第63條。

依照筆者的觀點，上述這些改革要求和改革措施不僅是必要的，而且是土地制度向憲法秩序的回歸。但按照賀先生關于中國土地制度憲法秩序的理解和判斷，上述這些改革目標和改革措施似乎非但沒有必要，反而是對中國土地制度憲法秩序的背離這里之所以用“似乎”這個術語，主要是因為筆者不是很確信賀先生是否真的這么認為。但無論賀先生的答案是什么，筆者都要指出如下要點，即在現代社會，憲法之所以是根本法，并不僅僅在于其規定了國家的根本制度，也不僅僅在于其自我宣示和自我確認，而在于其能夠將人類社會普遍追求的基本人權內化為自身的根本價值追求，并為人權保護提供最為全面且最強有力的支持和保護，從而擔當“保護公民基本人權、保護社會健康發展”的重任。

也正因為如此，當我們在談憲法、憲法秩序，或者要判斷一個事件或者一項制度是否符合憲法或憲法秩序時，都應當以憲法關于人權保護的規定為基礎和準繩——具體到我國，那就是以現行《憲法》第33條第3款“國家尊重和保護人權”為統領的基本權利的規定。而依照這個標準，現行土地相關法所建立的土地產權和管理制度，非但不是我國土地制度憲法秩序的體現，而是必須按照憲法的精神、原則和具體規定進行全面深化改革的對象。

（文章來源：《中國法律評論》2015年第2期，有刪節）