新預算法下行政事業單位預算管理的要點

○高瑞珍

（深圳市公園管理中心 廣東 深圳 518000）

為鞏固我國近年來在推進部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預算公開等改革方面的成果，繼續深化預算制度改革，建立現代財政制度，保障經濟社會健康發展，我國自2004年啟動了預算法修訂工作，在經歷了近十年時間和全國人大四次審議后，于2014年8月31日通過了預算法修正案。新預算法展現了許多創新性的亮點，為預算管理指明了方向，也對預算管理提出了更具體、深入的要求。行政事業單位是我國預算結構的重要組成部分，從行政事業單位的管理層面來看，只有深刻理解新預算法精神，準確把握新預算法對預算管理的要求，才能更好地開展單位財務工作，充分發揮財政資金效益。

一、行政事業單位管理層應增強預算法治意識，依法履行職責

我國《預算法》素有“經濟憲法”之稱，是各級政府制定財政政策、開展經濟活動所需遵循的基本法則。關于違反預算法的法律責任，原預算法只對擅自變更預算、擅自動用國庫庫款、隱瞞預算收入和不按預算開支的行為做了簡單規定。新預算法強化了法律責任制度，將法律責任從原來的3條3款增加到5條25款。如果政府及有關部門、單位違反預算法規定，除了責令政府及有關部門、單位改正，還對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員規定了具體的法律責任，包括降級、撤職、開除、甚至追究刑事責任。可見，無論是從責任條款的數量，還是從責任追究的程度來看，新預算法都大大強調了預算的嚴肅性和約束性。因此，行政事業單位管理層應增強預算法治意識，自覺把新預算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為準則，嚴格按照新預算法的規定進行部門預算的編制、調整和執行，嚴禁出現預算編制粗編亂報、預算調整隨心所欲、預算執行違法違規等行為。

二、行政事業單位應勤儉節約、講求績效，充分發揮財政資金效益

新預算法第十二條規定：各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。預算單位在開展預算管理工作時應將“勤儉節約”和“講求績效”充分結合起來。勤儉節約是中華民族的傳統美德，是治家治國之本。然而，近些年來，隨著經濟的發展和物質的豐富，百姓講排場奢侈浪費、機關事業單位公款吃喝玩樂、地方政府建豪華辦公樓等現象屢見不鮮。針對現實中存在的奢侈浪費問題，新修改的預算法將原法中“厲行節約”和“勤儉建國”的規定統一為“勤儉節約”原則，要求各級預算支出的編制應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所建設、裝修支出；在預算執行環節，各級政府、各部門、各單位不得鋪張浪費，不得虛假列支。勤儉節約，是用好、用實財政資金，建設廉潔政府的有力保障。

新預算法多處強調了績效管理，如：編制預算要參考有關支出的績效評價結果，制定相關的績效管理目標；人大出具預算審查報告時要就“提高預算績效”提出意見和建議；各級政府、各部門、各單位要對預算支出情況進行績效評價；決算草案的審查重點是重大投資項目資金的使用及績效情況。可見，績效管理貫穿了預算編制和審查、預算執行和監督及決算審查全過程，既講求預算執行效率，也講求預算執行效果。

因此，預算單位管理層既要關注預算執行進度、年終預算完成率，也要關注預算完成效果，如行政經費節約率是多少，項目完成結果是否達到預算績效管理目標，是否為社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務。花最少的錢辦好最多的事，是成本效益原則的最優體現，也是百姓對公共資金使用效果的要求。行政事業單位要將“勤儉節約”和“講求績效”兩個原則密切結合起來，把有限的財政資金優先用于保障和改善民生項目，并在使用過程中充分發揮財政資金的最大效益。

三、行政事業單位應重視風險管理，加強內部控制體系建設

新預算法第六章第五十三條明確規定：各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，并對執行結果負責。這一條款的制定，一方面來看，是對預算單位預算執行行為的約束，強調預算執行行為的法律責任；另一方面來看，又是給了預算單位管理層充分發揮主觀能動性，展現其預算管理才能的機會。因此，預算單位管理層應考慮的是：如何做好單位預算執行。預算單位要在預算執行中擔起主體角色，發揮積極作用，需要依靠一個良好的內部控制體系，它能幫助單位管理者進行風險管理，規范業務流程，保障單位業務穩健高效地運行。雖然財政部在2012年11月已正式發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求行政事業單位從2014年1月1日起實施此規范，但是至今為止，很多行政事業單位在內部控制建設方面還是很薄弱的，主要表現為：沒有全面梳理業務流程，識別風險點；沒有將制衡機制嵌入到內部管理制度，用制度來管理人、財、權；內部控制信息系統建設落后，沒有好好運用現代科技手段來加強內部控制。很多行政事業單位的內部控制仍是一種碎片式地控制管理，沒有形成一個完整的體系，不利于提高內部控制的效率和效果。因此，新預算法下，預算單位要想當好預算執行的主體，承擔得起預算執行的結果，就要重視單位內部控制體系建設，將其打造成預算執行管理的一把利器，用來規范單位的各種經濟活動，保障預算執行合法合規，提高預算執行的效率和效果。

四、行政事業單位要建立健全財政信息公開制度，加大信息公開力度

新預算法的第一條條款明確指出，要建立健全全面規范、公開透明的預算制度，并在之后的第十四條、第八十九條及第九十二條條款中對預算公開的內容、時間、主體等都作了具體的規定，未依照規定對有關預算事項進行公開和說明的，將追究相關責任人的行政責任。在此需要提請預算單位管理層注意的是，預算公開除了公開預決算相關信息外，還包括政府采購信息公開、預算執行和其他財政收支的審計工作報告公開。因原預算法在預決算公開方面沒有規定，所以部分預算單位對信息公開工作不重視，覺得可為可不為，或者是信息公開不全面，不及時。今后，預算單位管理層要牢固樹立信息公開、透明的觀念，除了做好新預算法要求的預決算公開、政府采購情況公開和有關審計報告公開外，還應不斷擴大信息公開的范圍，主動把百姓熱點關注的內容和單位重大項目情況進行公開，如“三公”經費使用情況、部門預算500萬元以上項目、政府投資基建項目等信息的公開。行政事業單位應建立健全財政信息公開制度，充分利用政府門戶網站、政府公告、新聞媒體、檔案館等途徑，拓寬信息公開渠道，全面、真實地公開信息，保障人民群眾對財政預算的知悉權，自覺接受公眾監督，規范財務收支行為。

五、行政事業單位應制定事業發展長期目標，做好中長期財務規劃，編制三年滾動預算

新預算法首次提出，各級政府可以設置預算穩定調節基金，建立跨年度預算平衡機制。這是一種新的預算機制，打破了以往要求單一預算年度內預算收支平衡的原則，講求預算長期動態平衡。對于各級政府來說，如因政策需要，可以在編制財政收支預算時編列赤字，但應做好以后年度分年彌補計劃。預算執行中如出現超收，原則上超收收入當年不安排支出，可以用來彌補財政赤字、減少政府債務或補充預算穩定調節基金；如果出現短收，可以削減支出或按程序從預算穩定調節基金調入資金彌補。

我國行政事業單位部門預算按照“二上二下”的預算編報程序完成，是一種由下至上，逐級匯總的預算編報方式。因此，各級政府要做好跨年度預算平衡，并實現中長期預算平衡可控，首先需要各基層預算單位做好本單位跨年度預算平衡的具體工作，包括制定事業發展長期目標，做好項目調研、論證工作，科學編報中長期財務規劃，編制三年滾動預算。擬定事業發展目標時若只考慮一個預算年度內能開展和完成的事項，容易導致急于求成，粗制濫造，急功近利等行為，不利于公共產品、公共服務的品質提升和公共事業的持續發展。因此，預算單位應用發展的眼光看問題，制定長遠目標，做好中長期財務規劃。以深圳綠地管養為例，初期目標是達到一定的綠化覆蓋率，之后是綠地分級管養，如今是著力打造綠地精品區和特色公園。顯然，隨著綠地管養標準的不斷提高，財政經費保障力度需逐步加大。負責城市綠化管理的預算單位通過編制三年滾動預算，可以將城市綠化投入資金的逐年上升趨勢反映出來，財政部門據此做好財政收支安排，確保財政收支預算年度內平衡或跨年度平衡。可見，預算單位制定事業發展長期目標，并做好與之相匹配的中長期財務規劃，能為政府預算決策提供信息，有利于政府財政部門綜合衡量財政收支配比，統籌兼顧，合理分配資金，確保跨年度預算平衡。

為適應經濟形勢，保障經濟社會的健康發展，新預算法對單位預算管理提出了更高、更具體的要求。行政事業單位管理層要深刻理解新預算法精神，把握今后預算管理工作的方向和重點，進一步規范財政收支行為，促進公共事業健康、持續發展。

[1]中華人民共和國預算法（含草案說明）（2014年修訂）[M].中國法制出版社，2014.

[2]財政部條法司：中華人民共和國預算法修改前后對照表[M].中國財政經濟經濟出版社，2014.

[3]財政部會計司：行政事業單位內部控制規范講座[M].經濟科學出版社，2013.

[4]樓繼偉：認真貫徹新預算法，依法加強預算管理[N].人民日報，2014-09-01.