論人民防空行政執法監督機制之完善

劉 婧

（華東理工大學，上海 200237）

一、民防行政執法監督涉及的諸概念

（一）民防行政執法監督的內涵

民防行政執法監督，指的是享有監督權的民防監督機關對民防行政執法主體實施的具有法律效力的監察和督促，并對違法執法的行政機關和行政機關工作人員追究相應的法律責任。對于民防部門來講，要規范其行政執法，離不開強有力的監督。只有內外監督相輔相成，才能發揮最大的作用，對權力進行有效約束，保證權力的規范運行。

（二）民防行政執法監督部門

對民防行政執法的監督包括外部監督和內部監督兩部分。

外部監督即民防部門作為政府的直屬部門，作為一個行政機構，應當受到來自行政機構以外的監督。民防行政部門應當受到的外部監督包括來自權利機關——人民代表大會及其常務委員會、政治協商會議、司法機關以及社會公眾和輿論的監督。

民防行政執法兩大內部監督部門是法制處和監察審計室。政府法制處負責對該行政區劃內民防執法規章制度的擬定、民防部門執法行動的監督與協調和行政執法人員的法制培訓工作等，監察審計室則負責對民防部門執法工作的經濟審計和行政監察。在民防工作內部中，除了具體的法制處和監察審計室兩個專職部門外，同級人民政府也對民防部門的行政執法工作具有監督功能。

（三）民防行政執法應承擔的主要法律責任

一是整體性工作，包括人民防空部門或相關部門未按有關規定擬定應急預案；民防目標受災，民防部門不及時采取緊急措施控制危害源頭或者不及時報告；民防部門擅自挪用工程建設款，但尚未構成犯罪等等。另一方面的法律責任表現在對具體工作人員的處分上，民防工作人員濫用職權的，如未構成犯罪，則應對其進行相應的行政處分，構成犯罪的，則要依法追究其刑事責任。

二、國家法律法規以及政策對民防行政執法監督的要求

要對民防部門行政執法監督的改進提出建議，我們有必要進一步討論當下國家法律法規以及政策對民防行政執法監督的要求。

在國務院頒布的法規政策中，對政府部門的行政執法監督提出了總的要求。如《國務院關于全面推進依法行政的決定》第六條規定，必須對行政執法監督進行強化，并要求各級人民政府必須自覺接受來自權力機關、政協及民主黨派、司法機關以及來自社會的全方位監督。《決定》也對行政系統內部的層級監督提出要求，同時要“與監察、審計等專項監督結合起來”。同時，也強調了行政復議制度的建設，以及行政執法責任制和評議考核制度在行政執法監督中所起的重要作用。《國務院關于加強政府法制工作的決定》在強調監督主體之外，還有關于行政規章備案制度，以積極解決行政規章同國家法律法規相抵觸的問題。《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》則在更加具體的層次上，對層級監督的新機制以及行政補償和賠償作出了規定。

《中華人民共和國防空法》在第五十一條中對民防部門行政執法人員濫用職權等違法、失職行為做出了規定，尚不構成犯罪的，要依法對其進行行政處分，若構成犯罪，則要依法追究其刑事責任。《中華人民共和國防空法》突出地在第五十一條，對民防執法監督的法律責任作出了明確的規定，也明確了民防主管部門工作人員的失職行為構成犯罪的要依法追究刑事責任。這是該法規較為突出的一個特點。

三、民防行政執法監督存在的問題分析

（一）民防行政執法監督部門有必要進一步理順執法監督機制

要解決這個問題，重點在于，要為行政執法監督系統的有序運行創造條件。現在整體看來，民防行政執法監督部門存在的問題如下：民防監管部門缺少相應的獨立地位，權威性不足；不同監管部門之間職能交叉，監管責任未理順，這也導致了監管部門之間無法形成有效的監督合力，影響監督效率。另外，還存在監督執法手段過于單一、簡單，監督執法裝備匱乏等問題。面對民防監督執法以上諸多問題，要將事前、事中和事后監督有機統一，就有必要建立并完善民防行政執法監督的有效機制。

（二）國家權力機關對民防行政執法監督不力

國家權力機關的監督，在人民防空外部監督中是最具有權威性的，但是人大對民防工作進行監督的具體程序和內容卻沒有明確的規定，這就導致在實踐中人大對民防工作的監督并未發揮應有的效力。民防工作作為關乎國計民生的重點工作，有必要建立向人大直接匯報制度，并對這一制度做出具體、可執行的法規設計。這種機制既可以保證民防部門重點工作得到人大的充分討論和合理建議，能夠鞏固權力機關的權威地位，又可以完善相關法律法規。

（三）有必要提高監察機關對行政執法行為的監督效力

《中華人民共和國行政監察法》第2條、第23條第2款以及第24條對監察機關的性質和職能做出了詳細的規定。監察機關有權糾正或撤銷本級和下級政府部門的決定或對法律法規的批示，并可以對違反行政紀律的行為和違反行政紀律取得的財物有給出監察決定的權力。但是從現實情況來看，監察部門的工作重點是放在黨風廉政建設上，對具體民防行政行為的監督很有限，這個方面有待改進。

（四）建立并加強社會監督，構建社會監督的有效機制

民防辦的工作有其特殊性，一般來說和平時期往往人們會對其工作缺乏重視，但一旦戰爭爆發，如果在和平時期的工作沒有很好的建立起基礎，就會對這個國家和人民帶來極大的損失。因此，必須要有戰略的眼光來加強民防的建設。但在建設中，由于該項工作具有一定的軍事化目的，因此，有一定的封閉性要求，但這不是民防部門逃避社會監督的盾牌。民防辦作為政府部門，要求其政府行為在社會主義市場經濟建設下具有公平性、透明性，讓權力在陽光中運行。

四、完善民防行政執法監督的若干思考

（一）理順民防行政執法監督工作機制

這是從民防行政執法內部監督的角度考慮的制度建設，對人民防空行政執法部門的執法依據、程序和形式等各方面進行監督檢查的一種制度體系。

在具體的制度設計上，人民防空行政執法監督工作職能應包含：一是對民防工作各方面合法性的監督，包括民防部門執法人員執法資格合法性，防空部門出臺的民防規范性文件合法性，民防行政執法依據、程序、形式和文書合法性，民防部門辦理行政許可以及審批合法性，行政復議工作合法性、訴訟工作合法性等。二是其他情況的監督：包括規范性文件的備案情況，人民防空法律宣傳、工作宣傳以及民防部門行政執法人員的培訓情況，以及其他需要監督檢查的事項。

（二）建立民防行政執法監督主體資格認證制度

良好制度的運行，需要高素質的執法人員。因此，建立行之有效的行政執法監督主體的資格認證制度是民防行政執法監督部門理順執法監督機制的基礎。

具體來說，民防行政執法監督檢查人員必須具備以下條件：監督檢查人員必須是具有行政職能的事業單位工作人員；其必須有相應的行政執法證件，具有行政執法資格；能夠做到對人民防空行政執法監督檢查工作的程序和具體內容熟悉，有民防工作經驗者優先。

同時，要對民防行政執法監督人員進行資格認證，執法監督人員要通過定期或不定期培訓、考試，取得主體認證資格。

（三）建立民防辦定期向人大匯報工作制度，主動爭取人大監督

中央人民政府和各級地方政府是權力機關的執行機關，民防辦作為政府的直屬機構，必須對人民代表大會負責。

各級人大通過聽取和審議民防部門的工作報告，掌握民防辦的工作情況，對其行使監督權。民防辦作為政府的直屬部門，需向人民代表大會及其常委會匯報工作，這是接受人大監督的重要體現。因此，民防部門每年需就有關民防及地下空間管理的政策和法律執行情況、相關規范性文件制定情況、本市民防工程建設和使用情況、群眾防空組織（民防專業隊伍）的建立和完善、本市地下空間開發利用的綜合協調管理工作以及民房特種救援隊伍的建設和管理等重要工作部署以及上級的重要指示精神等問題，專題向人大常委會報告或匯報，使民防工作自覺置于人大的監督之下。

（四）建立社會監督的有效機制

我國已出臺國務院政府信息公開相關法律，我們有必要依據法律法規的精神，結合民防部門的工作實踐，建立起有效的社會監督機制。比如說，民防行政執法效能的第三方評估機制，行政執法聽證機制等。通過這些機制的建設，既可以使民眾熟悉和了解民防辦工作的特點和價值，也可以用一種獨特的方式讓民防行政執法權力在陽光下運行。

[1] 王衛星.我國行政執法監督探析[J].國家行政學院學報，2006(1).

[2] 聶月巖，黃存金.“必須讓權力在陽光下運行”的戰略思考[J].國家行政學院學報，理論探討，2008(4).