論少數(shù)人權(quán)利的國際保護及其在中國的實踐

潘楚婧

（武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢430000）

論少數(shù)人權(quán)利的國際保護及其在中國的實踐

潘楚婧

（武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢430000）

對少數(shù)人的權(quán)利進行保護，有利于國際社會的穩(wěn)定與和平。雖然，目前國際上還沒有一個被普遍接受的統(tǒng)一的關(guān)于少數(shù)人的定義，但是國際社會根據(jù)共同認可的少數(shù)人的主客觀特征，日益重視并切實保護少數(shù)人的權(quán)利。在中國的法律中，雖然不存在“少數(shù)人”這一概念，但是中國的《憲法》和《民族區(qū)域自治法》等法律確立了對少數(shù)民族的保護制度，這些制度與國際上保護少數(shù)人所遵循的平等原則和不歧視原則、以及給予其特殊保護原則是相一致的。

國際法；少數(shù)人；特殊保護

幾乎所有國家在其國界內(nèi)均有一個或多個少數(shù)群體，他們大多在族裔、語言或宗教上有著自身特征。由于可能缺乏國籍、適當(dāng)?shù)木幼l件、土地和財產(chǎn)以及其他一些權(quán)利，少數(shù)人經(jīng)常成為全世界武裝沖突和國內(nèi)斗爭的受害者，民族、種族、宗教和語言上的少數(shù)人也經(jīng)常受到多種歧視。否認少數(shù)人的權(quán)利可能是導(dǎo)致種族沖突升級的最為重要的因素，而種族之間的激烈沖突給國家領(lǐng)土完整與穩(wěn)定造成十分嚴重的威脅。因此，對少數(shù)人權(quán)利的保護狀況，直接關(guān)系到地區(qū)穩(wěn)定和國際和平。

一、少數(shù)人的內(nèi)涵

迄今為止，仍沒有一個能夠涵蓋世界上所有需要特別保護的少數(shù)人的定義。其主要原因在于：一是在某些國家，一些少數(shù)人聚居在國內(nèi)界限明確的區(qū)域中，而另一些少數(shù)人群體則與其他群體的人雜居；二是關(guān)于少數(shù)人群體的共同的民族、宗教及文化遺產(chǎn)的記憶與認識，有些少數(shù)人群體代代相傳或具有明確的歷史記錄，而另一些少數(shù)人群體的記憶和認識則是支離破碎的；三是有些少數(shù)人群體享有或曾經(jīng)享有高度的自治，而另一些少數(shù)人群則沒有任何的自治或自我管理的歷史；四是聯(lián)合國及其有關(guān)機構(gòu)在相當(dāng)長的時間里對于少數(shù)人問題重視不夠；五是世界各國觀念、歷史、文化、傳統(tǒng)的差異。

國聯(lián)時期，在國際常設(shè)法院對有關(guān)雙邊條約作的法律解釋中，就已經(jīng)涉及到了對“少數(shù)人”的定義。1919年保加利亞和希臘締結(jié)的條約涉及對少數(shù)人社群的保護，此后，兩國就希臘的保加利亞社群的外遷發(fā)生爭執(zhí)。1930年，國際常設(shè)法院在其咨詢意見中認為：條約規(guī)定的少數(shù)人社群是指生活在一個國家或地方的人群，該社群具有自己的種族、宗教、語言和傳統(tǒng)，依據(jù)這種種族、宗教、語言和傳統(tǒng)的認同，該社群成員之間彼此團結(jié)，互相幫助，并主張保護他們的傳統(tǒng)和宗教，確保依照他們種族或民族的傳統(tǒng)和精神撫養(yǎng)和教育他們的子女。[周勇著：《少數(shù)人權(quán)利的法理：民族、宗教和語言上的少數(shù)人群體及其成員權(quán)利的國際司法保護》，社會科學(xué)文獻出版社2002年版，第3頁]聯(lián)合國防止歧視和保護少數(shù)小組委員會特別報告員弗蘭西斯科·卡普陶蒂（Francesco Capotorti）在其于1977年完成的題為《關(guān)于隸屬于種族、宗教和語言上的少數(shù)群體的人的權(quán)利的研究》(The Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic．Religious and Linguistic Minorities)的報告中指出，考慮到《公約》第27條規(guī)定的適用，對于“少數(shù)人”應(yīng)該這樣定義：“少數(shù)人”一詞可以是指這樣一個群體，其在數(shù)量上與一個國家的其他人口相比處于劣勢，處于非支配地位，其成員，作為該國國民，具有種族、宗教或語言上的一些特征，并以此區(qū)別于其他人口，并表現(xiàn)出(即使是含蓄地)保有其文化、傳統(tǒng)、宗教或語言的團結(jié)意識。[…the term‘minority’may be taken to refer to:A group numerically inferior to the rest of the State——possess ethnic,religious or linguistic characteristics differing from those of the rest of the population and show,if only implicitly,a sense of solidarity,directed towards preserving their culture,traditions,religion or language.]1991年3月4日歐洲委員會在斯特拉斯堡為《歐洲保障少數(shù)人權(quán)利公約》而準(zhǔn)備的建議案中，把少數(shù)人的定義表述為：在數(shù)量上居于少數(shù)，在人種、宗教或語言方面具有不同于其他人的特征，含有維護他們文化、傳統(tǒng)、宗教或語言傾向的國民。[李忠：《論少數(shù)人權(quán)利——兼評<公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約>第27條》，載自《法律科學(xué)》1999年第5期]少數(shù)人人權(quán)問題研究專家、英國學(xué)者杰伊·西格勒試圖用最簡潔的形式將少數(shù)人描述為，少數(shù)人是數(shù)量上具有一定規(guī)模，在膚色、宗教、語言、種族、文化和文化生活中長期居于從屬地位，國家應(yīng)當(dāng)給予積極援助的群體。[李忠：《論少數(shù)人權(quán)利——兼評<公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約>第27條》，載自《法律科學(xué)》1999年第5期]

通過上述國際組織以及法學(xué)家對少數(shù)人的定義不難發(fā)現(xiàn)，雖然達成一個被普遍接受的定義是困難的，但是以下要素是作為少數(shù)人所必需具備的。

客觀要素方面，第一，在民族或種族（族裔）的、宗教的或語言上，少數(shù)人具有與其居住國其他人群不同的群體特征；第二，相對于某一國的全體人員而言，該國國內(nèi)的某一特定的少數(shù)人群體人口居于少數(shù)；第三，在政治、經(jīng)濟、文化或社會生活及其他重要方面少數(shù)人出于非支配地位；第四，某一少數(shù)人群體在一國內(nèi)居住夠一定期限。

主觀要素方面，第一，作為特定群體的少數(shù)人，具有其群體歸屬感，即其承認自己具有所屬少數(shù)群體的共有特征，并希望作為其成員一致存在；第二，作為特定群體的少數(shù)人，具有保持其群體特征、不希望被其他群體同化的意愿。

二、國際法上對少數(shù)人權(quán)利的保護原則

（一）平等原則和不歧視原則

少數(shù)人應(yīng)和其他所有的個人和民族一樣，平等地享有國際人權(quán)文件中規(guī)定的所有人權(quán)和基本自由且不受歧視。《世界人權(quán)宣言》的內(nèi)容中包括了這些權(quán)利，在《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等國際公約中對其進行了規(guī)定。

《世界人權(quán)宣言》第2條規(guī)定：“人人有資格享受本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第26條規(guī)定：“所有的人在法律前平等，并有權(quán)受法律的平等保護，無所歧視。在這方面，法律應(yīng)禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)，出生或其他身份等任何理由的歧視。”

（二）特殊保護原則

由于種種原因，少數(shù)人群體大都處于不發(fā)達的狀態(tài)。為了使其獲得公平發(fā)展的機會，就需要對其進行特殊的保護和幫助。但是這種特殊保護，并不是賦予少數(shù)人特權(quán)，其目的在于，既能讓少數(shù)人保持他們的特征和傳統(tǒng)，也不妨礙其他人享有其本應(yīng)享有的基本人權(quán)和自由。此外，人權(quán)事務(wù)委員會也強調(diào)：“這些特殊權(quán)利必須以合理的和客觀的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)”。并且“此種措施必須在處理不同少數(shù)群體之間關(guān)系和處理少數(shù)群體成員與人口其余部分之間關(guān)系上尊重《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2條第1款和第26條的規(guī)定。”[1994年《人權(quán)事務(wù)委員會一般性意見》第23號第6（2）段]《消除一切形式種族歧視公約》第1條第4款的規(guī)定說明了特殊保護措施適用的界線：“此等措施的后果須不致在不同種族團體間保持個別行使的權(quán)利，且此等措施不得于所定目的達成后繼續(xù)施行。”

三、少數(shù)人權(quán)利的保護在中國的實踐

（一）國際法上的少數(shù)人包括中國的少數(shù)民族

中國法律所保護的少數(shù)民族是《公民政治權(quán)利與文化權(quán)利國際公約》第27條所指的少數(shù)人。[《公民政治權(quán)利與文化權(quán)利國際公約》第27條：“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數(shù)人的國家中，不得否認這種少數(shù)人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權(quán)利。”]因為經(jīng)過中國中央政府確認的除漢族以外的55個民族，他們在人口數(shù)量上少于漢族人口，在種族特征、宗教信仰、語言文字上大多也與漢族有較大的區(qū)別，同時少數(shù)民族人民在心理上也有其群體歸屬感。此外，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中對少數(shù)民族保護的規(guī)定與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第27條的規(guī)定也是一致的。

（二）中國對少數(shù)民族權(quán)利保護的基本制度

1.民族平等原則

在中國，民族平等是指不論人口、居住地域、經(jīng)濟發(fā)展水平、語言文字和宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣的差別，各民族人民的社會地位、享受的基本權(quán)利和義務(wù)都是平等的。這種平等不僅體現(xiàn)在政治、法律上，也體現(xiàn)在經(jīng)濟、文化、社會生活等各個領(lǐng)域。同時，各民族平等原則也在憲法和法律中得以確定。如《中華人民共和國憲法》第4條規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和權(quán)益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結(jié)和制造民族分裂的行為。”

2.對少數(shù)民族的特殊保護

在制度方面，堅持和完善民族區(qū)域自治制度。中國的民族區(qū)域自治制度是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)的制度。它是中國的一項基本民族政策和一項基本政治制度。實行民族區(qū)域自治，是把國家統(tǒng)一和保障少數(shù)民族管理本民族自己的事務(wù)的權(quán)利結(jié)合起來，是把國家的方針政策和少數(shù)民族地區(qū)的具體情況結(jié)合起來，國家機關(guān)在具體考慮各民族地區(qū)的具體情況和需要之后，方制定相應(yīng)的政策計劃，在不違背憲法和法律的情況下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施。

在社會經(jīng)濟方面，中國重視少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展是中國發(fā)展建設(shè)的重要組成部分。十一屆三中全會以后，中國在少數(shù)民族地區(qū)實行改革開放政策，在少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村同樣推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，發(fā)展于少數(shù)民族地區(qū)情況相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，同時通過在資金、技術(shù)、人才等方面實行優(yōu)惠政策，以支持少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。

在文化方面，保護和發(fā)展少數(shù)民族風(fēng)俗文化。在長期的歷史發(fā)展過程中，中國的少數(shù)民族大都形成了獨具本民族特色的風(fēng)俗文化。這些風(fēng)俗文化在服飾、飲食、居住、婚姻、禮儀、葬禮等方面差異較大，但中國政府尊重這些風(fēng)俗文化，并在社會生活的各個方面對其加以保護。同時，中國政府還大力保護和發(fā)展少數(shù)民族的文化藝術(shù)，如：對少數(shù)民族的文化遺產(chǎn)進行搜集、整理、翻譯；保護和維護少數(shù)民族的珍貴文物；組建少數(shù)民族藝術(shù)團，修建少數(shù)民族藝術(shù)館等。

在人才培養(yǎng)方面，加強少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)。在中國這樣一個存在多個民族的國家，民族問題關(guān)系著國家存續(xù)和發(fā)展。而解決好民族問題、處理好民族關(guān)系的關(guān)鍵，必須依靠相當(dāng)數(shù)量的高素質(zhì)的少數(shù)民族干部和人才。少數(shù)民族干部和人才在管理本民族地區(qū)事務(wù)和處理本民族問題時，具有其與生俱來的優(yōu)越性，他們熟悉本民族的風(fēng)俗傳統(tǒng)、語言文化，同時大多生活在少數(shù)民族地區(qū)，具有較好的群眾基礎(chǔ)，更容易得到少數(shù)民族地區(qū)人民的認同。因此，中國一直把加強對少數(shù)民族干部和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)所需要的各種人才的培養(yǎng)，作為解決民族問題、做好民族工作、促進民族繁榮的關(guān)鍵來把握。

保護少數(shù)人是人類社會長久以來面對的難題，作為強者的多數(shù)人和國家政權(quán)如何對待異于主流文化的少數(shù)人，而少數(shù)人如何在保持自身特性的前提下有效參與外部社會生活是一個值得深入思考的問題。

[1]吳雙全.少數(shù)人權(quán)利的國際保護：以《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第27條為視角[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2010.

[2]周 勇，著.少數(shù)人的法理：民族、宗教和語言上的少數(shù)人群體及其成員的國際司法保護[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2002.

[3] 李 林，李西霞[瑞士]麗狄婭·R·芭斯塔·弗萊納主編.少數(shù)人的權(quán)利[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010.

[4] http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_ 697520.htm.

［責(zé)任編輯：龐 林］

D922.15

A

1005-913X（2015）03-0024-02

2015-02-10

潘楚婧(1989-)，女，湖北丹江口人，碩士研究生，研究方向：法學(xué)。