論少數(shù)人權(quán)利的國(guó)際保護(hù)及其在中國(guó)的實(shí)踐

潘楚婧

（武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢430000）

論少數(shù)人權(quán)利的國(guó)際保護(hù)及其在中國(guó)的實(shí)踐

潘楚婧

（武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢430000）

對(duì)少數(shù)人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，有利于國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定與和平。雖然，目前國(guó)際上還沒(méi)有一個(gè)被普遍接受的統(tǒng)一的關(guān)于少數(shù)人的定義，但是國(guó)際社會(huì)根據(jù)共同認(rèn)可的少數(shù)人的主客觀特征，日益重視并切實(shí)保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利。在中國(guó)的法律中，雖然不存在“少數(shù)人”這一概念，但是中國(guó)的《憲法》和《民族區(qū)域自治法》等法律確立了對(duì)少數(shù)民族的保護(hù)制度，這些制度與國(guó)際上保護(hù)少數(shù)人所遵循的平等原則和不歧視原則、以及給予其特殊保護(hù)原則是相一致的。

國(guó)際法；少數(shù)人；特殊保護(hù)

幾乎所有國(guó)家在其國(guó)界內(nèi)均有一個(gè)或多個(gè)少數(shù)群體，他們大多在族裔、語(yǔ)言或宗教上有著自身特征。由于可能缺乏國(guó)籍、適當(dāng)?shù)木幼l件、土地和財(cái)產(chǎn)以及其他一些權(quán)利，少數(shù)人經(jīng)常成為全世界武裝沖突和國(guó)內(nèi)斗爭(zhēng)的受害者，民族、種族、宗教和語(yǔ)言上的少數(shù)人也經(jīng)常受到多種歧視。否認(rèn)少數(shù)人的權(quán)利可能是導(dǎo)致種族沖突升級(jí)的最為重要的因素，而種族之間的激烈沖突給國(guó)家領(lǐng)土完整與穩(wěn)定造成十分嚴(yán)重的威脅。因此，對(duì)少數(shù)人權(quán)利的保護(hù)狀況，直接關(guān)系到地區(qū)穩(wěn)定和國(guó)際和平。

一、少數(shù)人的內(nèi)涵

迄今為止，仍沒(méi)有一個(gè)能夠涵蓋世界上所有需要特別保護(hù)的少數(shù)人的定義。其主要原因在于：一是在某些國(guó)家，一些少數(shù)人聚居在國(guó)內(nèi)界限明確的區(qū)域中，而另一些少數(shù)人群體則與其他群體的人雜居；二是關(guān)于少數(shù)人群體的共同的民族、宗教及文化遺產(chǎn)的記憶與認(rèn)識(shí)，有些少數(shù)人群體代代相傳或具有明確的歷史記錄，而另一些少數(shù)人群體的記憶和認(rèn)識(shí)則是支離破碎的；三是有些少數(shù)人群體享有或曾經(jīng)享有高度的自治，而另一些少數(shù)人群則沒(méi)有任何的自治或自我管理的歷史；四是聯(lián)合國(guó)及其有關(guān)機(jī)構(gòu)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里對(duì)于少數(shù)人問(wèn)題重視不夠；五是世界各國(guó)觀念、歷史、文化、傳統(tǒng)的差異。

國(guó)聯(lián)時(shí)期，在國(guó)際常設(shè)法院對(duì)有關(guān)雙邊條約作的法律解釋中，就已經(jīng)涉及到了對(duì)“少數(shù)人”的定義。1919年保加利亞和希臘締結(jié)的條約涉及對(duì)少數(shù)人社群的保護(hù)，此后，兩國(guó)就希臘的保加利亞社群的外遷發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。1930年，國(guó)際常設(shè)法院在其咨詢意見(jiàn)中認(rèn)為：條約規(guī)定的少數(shù)人社群是指生活在一個(gè)國(guó)家或地方的人群，該社群具有自己的種族、宗教、語(yǔ)言和傳統(tǒng)，依據(jù)這種種族、宗教、語(yǔ)言和傳統(tǒng)的認(rèn)同，該社群成員之間彼此團(tuán)結(jié)，互相幫助，并主張保護(hù)他們的傳統(tǒng)和宗教，確保依照他們種族或民族的傳統(tǒng)和精神撫養(yǎng)和教育他們的子女。[周勇著：《少數(shù)人權(quán)利的法理：民族、宗教和語(yǔ)言上的少數(shù)人群體及其成員權(quán)利的國(guó)際司法保護(hù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第3頁(yè)]聯(lián)合國(guó)防止歧視和保護(hù)少數(shù)小組委員會(huì)特別報(bào)告員弗蘭西斯科·卡普陶蒂（Francesco Capotorti）在其于1977年完成的題為《關(guān)于隸屬于種族、宗教和語(yǔ)言上的少數(shù)群體的人的權(quán)利的研究》(The Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic．Religious and Linguistic Minorities)的報(bào)告中指出，考慮到《公約》第27條規(guī)定的適用，對(duì)于“少數(shù)人”應(yīng)該這樣定義：“少數(shù)人”一詞可以是指這樣一個(gè)群體，其在數(shù)量上與一個(gè)國(guó)家的其他人口相比處于劣勢(shì)，處于非支配地位，其成員，作為該國(guó)國(guó)民，具有種族、宗教或語(yǔ)言上的一些特征，并以此區(qū)別于其他人口，并表現(xiàn)出(即使是含蓄地)保有其文化、傳統(tǒng)、宗教或語(yǔ)言的團(tuán)結(jié)意識(shí)。[…the term‘minority’may be taken to refer to:A group numerically inferior to the rest of the State——possess ethnic,religious or linguistic characteristics differing from those of the rest of the population and show,if only implicitly,a sense of solidarity,directed towards preserving their culture,traditions,religion or language.]1991年3月4日歐洲委員會(huì)在斯特拉斯堡為《歐洲保障少數(shù)人權(quán)利公約》而準(zhǔn)備的建議案中，把少數(shù)人的定義表述為：在數(shù)量上居于少數(shù)，在人種、宗教或語(yǔ)言方面具有不同于其他人的特征，含有維護(hù)他們文化、傳統(tǒng)、宗教或語(yǔ)言傾向的國(guó)民。[李忠：《論少數(shù)人權(quán)利——兼評(píng)<公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約>第27條》，載自《法律科學(xué)》1999年第5期]少數(shù)人人權(quán)問(wèn)題研究專家、英國(guó)學(xué)者杰伊·西格勒試圖用最簡(jiǎn)潔的形式將少數(shù)人描述為，少數(shù)人是數(shù)量上具有一定規(guī)模，在膚色、宗教、語(yǔ)言、種族、文化和文化生活中長(zhǎng)期居于從屬地位，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予積極援助的群體。[李忠：《論少數(shù)人權(quán)利——兼評(píng)<公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約>第27條》，載自《法律科學(xué)》1999年第5期]

通過(guò)上述國(guó)際組織以及法學(xué)家對(duì)少數(shù)人的定義不難發(fā)現(xiàn)，雖然達(dá)成一個(gè)被普遍接受的定義是困難的，但是以下要素是作為少數(shù)人所必需具備的。

客觀要素方面，第一，在民族或種族（族裔）的、宗教的或語(yǔ)言上，少數(shù)人具有與其居住國(guó)其他人群不同的群體特征；第二，相對(duì)于某一國(guó)的全體人員而言，該國(guó)國(guó)內(nèi)的某一特定的少數(shù)人群體人口居于少數(shù)；第三，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化或社會(huì)生活及其他重要方面少數(shù)人出于非支配地位；第四，某一少數(shù)人群體在一國(guó)內(nèi)居住夠一定期限。

主觀要素方面，第一，作為特定群體的少數(shù)人，具有其群體歸屬感，即其承認(rèn)自己具有所屬少數(shù)群體的共有特征，并希望作為其成員一致存在；第二，作為特定群體的少數(shù)人，具有保持其群體特征、不希望被其他群體同化的意愿。

二、國(guó)際法上對(duì)少數(shù)人權(quán)利的保護(hù)原則

（一）平等原則和不歧視原則

少數(shù)人應(yīng)和其他所有的個(gè)人和民族一樣，平等地享有國(guó)際人權(quán)文件中規(guī)定的所有人權(quán)和基本自由且不受歧視。《世界人權(quán)宣言》的內(nèi)容中包括了這些權(quán)利，在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際公約中對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定。

《世界人權(quán)宣言》第2條規(guī)定：“人人有資格享受本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第26條規(guī)定：“所有的人在法律前平等，并有權(quán)受法律的平等保護(hù)，無(wú)所歧視。在這方面，法律應(yīng)禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護(hù)，以免受基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)，出生或其他身份等任何理由的歧視。”

（二）特殊保護(hù)原則

由于種種原因，少數(shù)人群體大都處于不發(fā)達(dá)的狀態(tài)。為了使其獲得公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，就需要對(duì)其進(jìn)行特殊的保護(hù)和幫助。但是這種特殊保護(hù)，并不是賦予少數(shù)人特權(quán)，其目的在于，既能讓少數(shù)人保持他們的特征和傳統(tǒng)，也不妨礙其他人享有其本應(yīng)享有的基本人權(quán)和自由。此外，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)也強(qiáng)調(diào)：“這些特殊權(quán)利必須以合理的和客觀的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)”。并且“此種措施必須在處理不同少數(shù)群體之間關(guān)系和處理少數(shù)群體成員與人口其余部分之間關(guān)系上尊重《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第2條第1款和第26條的規(guī)定。”[1994年《人權(quán)事務(wù)委員會(huì)一般性意見(jiàn)》第23號(hào)第6（2）段]《消除一切形式種族歧視公約》第1條第4款的規(guī)定說(shuō)明了特殊保護(hù)措施適用的界線：“此等措施的后果須不致在不同種族團(tuán)體間保持個(gè)別行使的權(quán)利，且此等措施不得于所定目的達(dá)成后繼續(xù)施行。”

三、少數(shù)人權(quán)利的保護(hù)在中國(guó)的實(shí)踐

（一）國(guó)際法上的少數(shù)人包括中國(guó)的少數(shù)民族

中國(guó)法律所保護(hù)的少數(shù)民族是《公民政治權(quán)利與文化權(quán)利國(guó)際公約》第27條所指的少數(shù)人。[《公民政治權(quán)利與文化權(quán)利國(guó)際公約》第27條：“在那些存在著人種的、宗教的或語(yǔ)言的少數(shù)人的國(guó)家中，不得否認(rèn)這種少數(shù)人同他們的集團(tuán)中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語(yǔ)言的權(quán)利。”]因?yàn)榻?jīng)過(guò)中國(guó)中央政府確認(rèn)的除漢族以外的55個(gè)民族，他們?cè)谌丝跀?shù)量上少于漢族人口，在種族特征、宗教信仰、語(yǔ)言文字上大多也與漢族有較大的區(qū)別，同時(shí)少數(shù)民族人民在心理上也有其群體歸屬感。此外，《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》中對(duì)少數(shù)民族保護(hù)的規(guī)定與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條的規(guī)定也是一致的。

（二）中國(guó)對(duì)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的基本制度

1.民族平等原則

在中國(guó)，民族平等是指不論人口、居住地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、語(yǔ)言文字和宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣的差別，各民族人民的社會(huì)地位、享受的基本權(quán)利和義務(wù)都是平等的。這種平等不僅體現(xiàn)在政治、法律上，也體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，各民族平等原則也在憲法和法律中得以確定。如《中華人民共和國(guó)憲法》第4條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和權(quán)益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。”

2.對(duì)少數(shù)民族的特殊保護(hù)

在制度方面，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。中國(guó)的民族區(qū)域自治制度是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)的制度。它是中國(guó)的一項(xiàng)基本民族政策和一項(xiàng)基本政治制度。實(shí)行民族區(qū)域自治，是把國(guó)家統(tǒng)一和保障少數(shù)民族管理本民族自己的事務(wù)的權(quán)利結(jié)合起來(lái)，是把國(guó)家的方針政策和少數(shù)民族地區(qū)的具體情況結(jié)合起來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)在具體考慮各民族地區(qū)的具體情況和需要之后，方制定相應(yīng)的政策計(jì)劃，在不違背憲法和法律的情況下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面，中國(guó)重視少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展是中國(guó)發(fā)展建設(shè)的重要組成部分。十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行改革開(kāi)放政策，在少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村同樣推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，發(fā)展于少數(shù)民族地區(qū)情況相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，同時(shí)通過(guò)在資金、技術(shù)、人才等方面實(shí)行優(yōu)惠政策，以支持少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。

在文化方面，保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族風(fēng)俗文化。在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)的少數(shù)民族大都形成了獨(dú)具本民族特色的風(fēng)俗文化。這些風(fēng)俗文化在服飾、飲食、居住、婚姻、禮儀、葬禮等方面差異較大，但中國(guó)政府尊重這些風(fēng)俗文化，并在社會(huì)生活的各個(gè)方面對(duì)其加以保護(hù)。同時(shí)，中國(guó)政府還大力保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族的文化藝術(shù)，如：對(duì)少數(shù)民族的文化遺產(chǎn)進(jìn)行搜集、整理、翻譯；保護(hù)和維護(hù)少數(shù)民族的珍貴文物；組建少數(shù)民族藝術(shù)團(tuán)，修建少數(shù)民族藝術(shù)館等。

在人才培養(yǎng)方面，加強(qiáng)少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)。在中國(guó)這樣一個(gè)存在多個(gè)民族的國(guó)家，民族問(wèn)題關(guān)系著國(guó)家存續(xù)和發(fā)展。而解決好民族問(wèn)題、處理好民族關(guān)系的關(guān)鍵，必須依靠相當(dāng)數(shù)量的高素質(zhì)的少數(shù)民族干部和人才。少數(shù)民族干部和人才在管理本民族地區(qū)事務(wù)和處理本民族問(wèn)題時(shí)，具有其與生俱來(lái)的優(yōu)越性，他們熟悉本民族的風(fēng)俗傳統(tǒng)、語(yǔ)言文化，同時(shí)大多生活在少數(shù)民族地區(qū)，具有較好的群眾基礎(chǔ)，更容易得到少數(shù)民族地區(qū)人民的認(rèn)同。因此，中國(guó)一直把加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族干部和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)所需要的各種人才的培養(yǎng)，作為解決民族問(wèn)題、做好民族工作、促進(jìn)民族繁榮的關(guān)鍵來(lái)把握。

保護(hù)少數(shù)人是人類社會(huì)長(zhǎng)久以來(lái)面對(duì)的難題，作為強(qiáng)者的多數(shù)人和國(guó)家政權(quán)如何對(duì)待異于主流文化的少數(shù)人，而少數(shù)人如何在保持自身特性的前提下有效參與外部社會(huì)生活是一個(gè)值得深入思考的問(wèn)題。

[1]吳雙全.少數(shù)人權(quán)利的國(guó)際保護(hù)：以《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條為視角[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

[2]周 勇，著.少數(shù)人的法理：民族、宗教和語(yǔ)言上的少數(shù)人群體及其成員的國(guó)際司法保護(hù)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

[3] 李 林，李西霞[瑞士]麗狄婭·R·芭斯塔·弗萊納主編.少數(shù)人的權(quán)利[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[4] http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_ 697520.htm.

［責(zé)任編輯：龐 林］

D922.15

A

1005-913X（2015）03-0024-02

2015-02-10

潘楚婧(1989-)，女，湖北丹江口人，碩士研究生，研究方向：法學(xué)。