基層人民銀行國庫支持社會反腐的路徑分析

基層人民銀行國庫支持社會反腐的路徑分析

劉素珍袁志方

(中國人民銀行新余市中心支行，江西新余338000)

隨著反腐倡廉建設的推進，黨中央、國務院對金融服務支持社會反腐的作用更加重視，提高到了反腐倡廉基礎性制度建設的高度。人民銀行國庫處在政府預算執行過程的中間環節，在辦理預算收入收納和預算支出撥付的業務過程中，按照有關制度和規定履行事中監督職能，能夠直接服務反腐敗工作。本文就基層人民銀行在履行經理國庫職能支持社會反腐工作的路徑進行分析。

一、主要途徑

(一)預算收入環節

1、推動POS機刷卡繳稅，減少現金交易量。通過組織協調銀聯商務、商業銀行、稅務部門等單位在稅務納稅大廳及代征點布設POS機，并把POS終端嵌入稅務部門的申報平臺，實現申報與繳稅一體化操作，使納稅人能在稅務窗口申報納稅時使用銀行卡刷卡繳稅，可大幅度減少繳稅過程中現金交易量，避免稅收征管人員擠占、挪用、貪污稅款行為的發生。

2、推廣橫向聯網系統，減少稅款延壓及人為調賬行為。財稅庫銀橫向向聯網系統是由人民銀行總行、財政部、國家稅務總局聯合推廣運行的電子繳庫系統，該系統的推廣應用，在方便納稅人，加快稅款入庫速度的同時，通過嚴格的系統對賬控制，可有效杜絕手工繳稅方式下商業銀行可能的稅款延壓，也可避免手工方式下稅務部門為了完成任務可能的會對繳庫時間、稅種結構等進行人工干預等行為。

3、擴大非稅收入收繳范圍，有效防止延壓、擠占、挪用現象。將政府性非稅收入(如社保基金、土地出讓金、各類罰沒收入等)逐步納入國庫集中收繳范圍，增強非稅收入的合理性、透明性、安全性，可有效地防止非稅收入征繳過程中的延壓、擠占、挪用現象，有助于從源頭上遏制腐敗行為的發生，確保政府財政資金的完整。

4、嚴密退庫手續，防止退庫款項退付到非退庫單位或個人的賬戶上。人民銀行國庫部門作為退稅監管工作的最后一道防線，在加強退庫的柜面監督審核時，認真審核征收機關提供相關文件依據的真實性、合規性、合法性，可防止退庫款項退付到非退庫單位或個人的賬戶上，維護和保障納稅人的利益，確保國庫退付資金的安全。

(二)預算支出環節

1、推進集中支付業務改革，增強預算執行的透明度。國庫集中支付制度改革后，人民銀行國庫部門通過預先設置的預算指標或用款額度，自動審核財政支出是否控制在預算范圍內，保證預算支出的正確執行，同時，財政資金直接支付到商品或勞務供應者，減少中間環節，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金的現象，大大提高資金運行透明度和效率，同時，預算單位只保留一個零余額賬戶，杜絕各預算單位領導和財會人員利用財政資金腐敗的可能性。

2、擴大國庫直接支付種類和范圍，簡化財政資金撥付環節。基層人民銀行國庫部門可協調當地財政部門，從國庫直接支付養老金、各類民生補貼，簡化資金撥付的中間環節，各項補助資金直接撥付到受惠人賬戶，減少財政資金的運行成本，促使財政資金使用的透明度大大提高，有效降低財政資金被延壓、挪用的風險，使資金使用更加規范、安全。

3、加強柜面監督，規范預算撥款行為。人民銀行國庫部門在為財政、稅務、海關等提供良好服務的同時，能夠利用自身立場超脫、不受或少受地方政府干擾的特殊位置，建立一整套內容科學、程序完備、有效管用的履行事中監督職能的制度、辦法，堵住和糾正串預算級次、串預算科目和違規撥款業務，使地方預算執行更加規范。

(三)財政專戶管理環節

人民銀行國庫部門可依據《國家金庫條例》及其實施細則有關賦予人民銀行國庫監督財政存款開戶的職能的要求，直接參與財政資金專戶的審批和管理，清晰地掌握各種財政資金賬戶的運行管理情況，有效遏制財政資金多頭開戶的局面，進一步加強對財政資金的管理和監督，有利于從源頭上預防和治理腐敗。

二、存在的主要問題及相關建議

(一)存在的主要問題

1、欠發達地區性橫向聯網系統使用效率不高，影響了外部效用。近年來，財稅庫銀橫向聯網系統在全國各地陸續上線，但受限于經濟社會發展相對落后、中小企業點多面廣、電子化環境欠發達等主客觀因素，欠發達地區始終存在簽約率低位徘徊和社會認同感不強的現實難題，橫向聯網系統使用效率不同，很多維持在50%左右，影響了該系統的外部反腐效用。

2、現行的集中支付改革模式流程設計不合理，國庫不能實行有效監督。目前全國各地普遍采用的是商業銀行代理模式，這種模式流程采用是“先支付，后清算”的模式，即財政部門選擇一家(或幾家)集中收付代理銀行，財政或預算單位直接向代理銀行下達支付指令由商業銀行先行支付，日終匯總支付總額再向央行國庫進行匯總清算。這種模式下：人行國庫部門在支付體系中處于下游，資金劃撥行為首先發生在代理銀行，再通過國庫單一賬戶以借報形式劃到國庫部門進行清算，國庫部門在支付體系中所處的位置使其對財政資金使用的合法、合規無權也無法監督。

3、單一賬戶體系建設不規范，部分預算資金脫離國庫監督。地方財政內部有資金管理權限的職能部門較多，各職能部門為了便于資金管理，在商業銀行開設了多個專戶，一部分預算資金未入國庫直接繳入財政專戶，同時也有大量財政專項資金從國庫撥付到財政專戶后，再根據財政部門指令不定時地撥出，造成國庫資金嚴重體外循環，人民銀行國庫無法實施有效監督。再則賬戶報備制度執行不到位，部分代理銀行開設零余額賬戶，僅履行了銀行結算賬戶的審批手續，未向國庫部門進行備案，致使國庫部門不能全面掌握零余額賬戶信息。

(二)相關建議

1、加強與財政、稅務、銀行等部門的協調溝通，提高橫向聯網使用效率。人民銀行應主動加強與當地財政、稅務、商業銀行等部門之間的溝通和協調，建立財、稅、庫、銀及納稅人聯系機制，及時解決存在的問題。同時要充分利用報紙、電視、雜志、網絡等媒體，擴大宣傳面，加大對財稅庫銀聯網的流程、安全等知識的宣傳力度，讓納稅人充分認識橫向聯網的優越性和便捷性；切實提高財稅庫銀聯網使用效率。

2、改變業務處理模式，由人民銀行直接辦理國庫集中支付業務。目前，人民銀行國庫部門經過多年的實踐，積累了豐富的工作經驗，直接辦理國庫集中支付業務條件已經成熟。建議取消各級財政、預算部門(用款單位)在代理銀行中開設的“零余額賬戶、特設賬戶”等賬戶體系，統一在人民銀行國庫開設相應的賬戶，并由人民銀行國庫部門直接經辦國庫集中支付業務和履行監督職責。暫由商業銀行代理的，也應改革現有業務流程，由人民銀行國庫先行審核財政支付指令，然后委托代理銀行辦理支撥手續，以確保國庫逐筆監督作用的發揮。

3、健全相關法律法規，強化財政專戶的監督和制衡作用。建議修訂《預算法》、《中國人民銀行法》和《國家金庫條例》等法律、法規，明確人民銀行經理國庫、國庫事中監督職能、逐步推行“國庫單一賬戶管理”或者增加“財政專戶開設在國庫”等內容，在財政專戶、“國庫單一賬戶體系”的過渡時期，賦予國庫對財政專戶及專戶資金監督管理權限，明確人大、審計、人民銀行國庫等部門對財政專戶資金監督管理的相關要求，以法律形式強化預算執行部門間的監督和制衡作用。