新常態下，珠三角城市經濟圈融合發展之思考

新常態下，珠三角城市經濟圈融合發展之思考

謝余胤

(香港科技大學商學院經濟系，香港999077)

近些年，伴隨著天津、重慶、杭州、武漢等城市的強勢崛起，以廣州國內一線城市地位岌岌可危、東莞制造業紛紛上演關閉浪潮為代表，珠三角城市經濟圈發展步伐陷入蹣跚窘境。新常態下，如何謀劃珠三角城市經濟圈新一輪融合發展，實現珠三角城市經濟圈的“鳳凰涅槃”、“步步高”？

一、往昔之輝煌難掩今日之窘況

經過30多年改革開放的洗禮，我國逐漸形成了舉世矚目的三大城市經濟圈。這就是以廣州、深圳為核心的珠三角城市經濟圈，以北京為核心的京津冀城市經濟圈和以上海為核心的長三角城市經濟圈。這三大城市經濟圈在我國經濟版圖中占有舉足輕重的地位，大型交通樞紐、跨國公司總部以及國內資產規模最大、競爭力最強的金融機構、實體公司和著名高校科研院所幾乎都集中于此，引領著我國經濟總量穩步邁入全球第一方陣。其中，包括廣州、深圳、東莞和珠海、佛山、中山等城市的珠三角城市經濟圈(除香港、澳門)，常住人口超過5000萬，勇擔我國改革開放的先行者和試驗田，發展成為國內經濟外向度和市場化程度最高、市場體系最完備的地區。西方權威機構曾發布研究結論：到2010年，中國珠三角已超越日本東京，成為世界人口、面積最大和中國內地經濟總量最大的城市經濟圈。

2012年以來，我國經濟下行壓力風險顯現，發展進入“新常態”，GDP增長率從兩位數一降再降，2015年降至7%以下已成共識。其中，珠三角城市經濟圈外貿出口下滑最為厲害，廣交會成交量連年下滑，“金”字招牌光芒漸失。同為國家中心城市和一線城市，廣州市2014年的資金總量下滑到不及上海的二分之一、北京的三分之一；GDP多年曾為國內地市第一的東莞市，近幾年GDP增長率連續在廣東省各市墊底。

2013年以來，由國家主席習近平主導，我國正通過實施京津冀經濟一體化發展、“一帶一路”戰略、長江流域經濟帶，進一步優化經濟發展結構、平衡經濟發展版圖、推動產業轉型升級和巨量產能、資本轉移，力求進一步提升我國經濟總量和全球影響力，像京津冀經濟一體化已上升為國家發展戰略，系列頂層規劃正在如火如荼地推出和落實；長三角地處長江下游，乃長江之龍頭，自然乘上了長江經濟帶發展的東風。而珠三角則在國家新一輪發展規劃中“聲息黯然”，域內各城市無賴“自掃門前雪”，有的甚至以鄰為壑、拆臺搶利，導致雖有亮點，卻形同一盤散沙，在國內三大城市經濟圈競爭中敗象越來越明顯。

二、區域融合發展蹣跚原因之分析

深入分析珠三角城市經濟圈近些年融合發展蹣跚之原因，可以歸納出如下幾大點：

第一，融合的頂層規劃不夠、落實不到位。珠三角的發展近些年呈現幾個核心城市逐鹿的格局，廣東省對珠三角區域發展雖曾多次統籌謀劃，從區域治理、產業布局和基礎設施等方面進行戰略布局，但融合一體化發展的頂層系統性規劃不夠，有些零星規劃也落實不到位。珠三角城市之間互補性差，尤其廣州和深圳之間，常年存著龍虎爭霸狀態。廣州背著“千年商都”的光環，憑著國家中心城市、省會城市諸多資源優勢發展經濟，在全省的地位和影響無人能及。可深圳作為我國第一個經濟特區，改革開放的第一塊試驗田，經過30多年的拓荒創建，目前在金融附加經濟、科技創新經濟、企業總部經濟等方面已經超越廣州，成為享譽全球的國際化創新城市。兩大核心城市之間的內斗，直接影響了珠三角城市經濟圈的融合發展進程。域內其它各城市雖然也建立了黨政領導聯席會議制，但城市之間產業協作不默契、融合度不高，多數各自為政，有時“剃頭挑子一頭熱”，甚至以鄰為壑。 第二，香港優勢資源引入發揮不夠。香港過去憑借其國際金融中心、貿易中心、航運中心、旅游中心的地位，多年來很大程度上主導了珠三角的發展，在珠三角發展中發揮了重大作用。目前，香港貿易、航運、旅游中心的地位岌岌可危，且面臨土地資源缺失、產業趨空心化等難題，擔心近鄰深圳、廣州強勢崛起搶奪其優勢資源，因此與珠三角區域合作的意愿不強。像珠三角希望香港的金融機構能夠廣泛進駐，以支持區域中小企業和民營企業融資，但香港明顯滯步；像廣州航運交易所成立已經多年，一直有意與香港合作將航運交易所做大，但香港也不理睬；而香港想向珠三角劃借土地進行貿易、產業、技術、服務轉移經營的希望，珠三角因政策、區位等原因無法滿足。這些都阻礙了香港優勢資源的引入、發揮和兩地合作共贏的深入。

第三，制造產業轉型創新的成效不明顯。近幾年，美國制造業開始復興，日企因本國貨幣貶值正在回流本土，珠三角大量制造業大量外企在不斷向東南亞等人力成本較低的區域轉移。如果繼續停留在產業鏈最低端，就得面對倒閉的噩夢。像以外來加工貿易為主的東莞市，近些年由于代工訂單銳減，企業紛紛被迫關門，導致其GDP增長率在廣東省連年墊底。國務院副總理、原廣東省委書記汪洋曾督促東莞盡快“騰籠換鳥”產業轉型，但一些企業囿于外來加工貿易業利潤豐盛惰性，技術創新和產業轉型成效不明顯。

三、當下重拾升勢面臨千年難遇之大機遇

綜合國家最新發展戰略和政策，珠三角城市經濟圈發展面臨以下千載難逢的兩大機遇：

機遇之一：國家“海上絲綢之路”經濟帶戰略。2013年底，習近平主席提出“一帶一路”國家發展戰略，其中的“21世紀海上絲綢之路”，是要實現我國往南、往西與東南亞、中東歐沿線新興經濟體和發展中國家在交通、經濟、金融、科技、文化等方面的聯通合作發展。珠三角作為我國東南沿海最大的城市經濟圈，具備在合作發展中搶抓機遇、提升自身經濟地位的條件。

機遇之二：國家批準設立“廣東自貿區”。2015年初，國家新批涵蓋廣州南沙、深圳前海蛇口、珠海橫琴的廣東自貿區，目的是要搭建一個新的改革開放平臺，簡化行政審批，引入現代金融、財稅、法律制度，推動服務貿易自由化實施，對珠三角的經濟發展提升無疑如虎添翼。

四、推動區域融合發展之政策舉措建議

(一)盡快制定一體化發展規劃，并強化融合發展協調機構的權威作用。廣東省要組織頂尖力量盡快制定出珠三角城市一體化融合發展的系統性規劃，并對過去珠三角城市間發展聯席協調機構，在增加相關城市行政首腦進入的基礎上，制定具約束功能的章程，通過行政手段和市場化協調會議，就一些阻礙融合一體化發展的問題作出決議，并通過常態化運作的秘書機構督促落實，使其真正成為覆蓋珠三角城市經濟圈融合發展的權威性聯合領導機構，協調統籌政策規劃與資源分配，打破各自為政的割據現象，消除內耗和惡性競爭，形成良性互動發展合力。

(二)依托高級智庫為融合發展提供科學決策依據。應調動和依托廣東省級頂級研究智庫，或國內外知名院所研究機構，就國家宏觀發展戰略以及區域融合發展中的交通、金融、科技、產業、服務、人才、物流等方面的各類問題，專門開展科學調研后形成權威性成果，提交聯合領導機構協商決議。這些智庫、研究機構應具有廣闊的國際視野、宏觀的決策思維和極高的專業素養，能夠提供區域融合發展真正實用的發展規劃和建議。

(三)用政策優惠引發香港優勢作用。香港目前在國內發展格局中的份量和“窗口”的作用明顯下降；廣州、深圳經濟總量正與香港已難分伯仲。可以想見，若無法解決香港經濟持續發展的問題，香港政府不會愿意向珠三角進駐。香港目前最希望其高端第三產業向內地拓展市場，特別是在金融、法律、人才、教育、文化、設計等相對于珠三角有較大優勢、可以互補的一些方面發揮更大的作用。廣東省要協調珠三角城市主動讓出部分市場，幫助港澳在金融、法律、文化、教育、衛生、人才上來區域內進行創新實驗，以此加快珠三角城市經濟圈發展市場化、法制化、國際化進程。比如在地多的廣州南沙創新規劃一片區域創建“CEPA核心實驗區”、“粵港澳青少年交流中心”、“港澳國際社區”，引入“港人港資港服務的管理模式，通過探索“港人、港資、港服務”的開發運營模式，對港澳中小型服務企業居多的準入門檻更低、負面清單更短，從境外進入“實驗區”與生產有關的貨物給予免稅或保稅；內地與生產有關的貨物銷往“實驗區”視同出口，實行退稅；開展專業互認工作，允許香港專業人士備案執業等等。

(四)成立珠三角城市政策性的合作發展銀行。建議廣東省政府主導，聯合香港澳門和大型金融投資企業，成立一家專門服務于珠三角城市合作發展的政策性金融機構——珠三角城市發展銀行，為珠三角域內大型的基礎建設、產業投資、自然資源開發、公用事業投資、開發區建設以及其他有投資效益的產業合作項目，為域內企業取得關鍵技術與市場通路的國外并購融資和企業產業供應鏈整體輸出，扮演政府投資的領頭羊作用，發揮杠桿作用，帶動民間資本與國際游資的匯合，提供多元金融融資配套服務。

(五)打造服務“海上絲綢之路”的國內橋頭堡。在國家“海上絲綢之路”大戰略下，珠三角要爭先打造服務“海上絲綢之路”經濟帶的國內橋頭堡：第一，爭取設立服務于“海上絲綢之路”經濟帶中國總部基地和跨國人才培訓中心，為有關國家開展公共治理、經濟規劃、城市規劃、產業發展等領域的教育培訓，讓各國精英有機會全面深入理解中國改革開放實踐過程中所積累的“市場”與“政府”兩手并用的獨特發展經驗；第二，爭取設立一個宣傳“海上絲綢之路”傳媒集團，運作多種語言的衛星頻道與網路新聞平臺，提供一個超越西方視野、宣傳我國特色發展之路的跨國資訊與觀念分享之管道；同時配套成立一個“海上絲綢之路”跨國傳媒學院，培育具備超越西方視野、擺脫西方中心主義思維與西方話語權的傳媒人才。

(六)加快域內互聯互通建設工程，實現珠三角城市“同城化”。珠三角城市經濟圈不同于那些以一個超級城市為核心的城市圈，而是域內有多個核心城市。這反而有利于區域長遠規劃和持續融合發展，而不必像北京那樣正在為如何外遷非主流功能機構企業而費盡心思。為此，可以規劃由廣州、深圳、珠海、東莞、佛山、中山五大城市為支撐，首先推動區域內城軌、地鐵、輕軌、有軌電車、BRT、快速路互聯互通工程大規模建設，形成“1小時大都市生活圈”、1萬平方公里區域城市化；在教育、醫療、生活等方面逐步實現“一體化服務”，積極推動金融IC卡在珠三角城市的公交、地鐵、軌道交通、高速公路、醫療等重要民生公共服務領域的運用。

(七)提升香港—珠三角國際一流的金融中心地位。香港和深圳目前已分別成為在世界和國內排名前三的國際、國內金融中心，廣州作為國家中心城市和廣東省會，也有較大的金融力量。要充分擴大這些優勢，率先在深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴發展跨境金融、科技金融、產業金融、航運金融，全力提升以香港為中心，深圳、廣州、澳門珠海為副中心，連通國內外金融市場的國際一流金融中心區域地位，把珠三角地區打造成為人民幣“走出去”和“流回來”主要樞紐，成為我國與東南亞、非洲、歐洲國家人民幣現鈔跨國調運承辦地。為此，要完善粵港澳金融監管信息共享機制，建立健全重大金融風險與糾紛協調處理機制；要加快完善粵港澳支付清算系統，建立粵港澳安全、快捷、高效的支付清算渠道；要充分利用CEPA協議、粵港和粵澳《合作框架協議》、珠三角金融改革創新綜合試驗區、粵港澳自由貿易區的政策優勢，在粵港澳金融市場對接、產品互認等方面率先突破；要制訂內地與港澳互認專業人員資格的辦法，鼓勵引導金融從業人員在粵港澳三地自由流動。

(八)繼續擔當國家簡政服務和創新科技的“領頭羊”。第一，作為我國前30年改革開放的“領頭羊”，珠三角要率先加快政府職能轉變，深化行政審批制度改革，進一步減少下放審批事項，優化審批流程，改原來的“一站式”服務變為辦證大廳的“一窗式”服務，單一窗口受理，單一窗口出證，限時辦理，真正提高行政服務效能。第二，目前，制造企業研發、生產、物流、銷售、售后各環節互聯網化的速度快得令人驚奇，必須在在珠三角區域從政策、金融、服務等方面推動這一進程，積極推動以科技產品創新、產業組織創新、互聯網經營模式創新為重點的全面創新，建設珠三角國家自主創新示范區，積極拓展超算中心、大數據中心、生物島、基因庫等科技創新基地建設。

(十)搶先發展總部經濟。總部經濟對地區經濟發展具有極強的帶動作用，廣東自貿區的設立對增加珠三角地區對總部經濟的吸引非常有力。區域核心城市要加大財稅、用地、人才等政策的創新與突破，積極構建國際化、法制化的營商環境，加快形成珠三角海陸空聯運立體交通網，積極實施總部招商計劃，建立總部企業協調服務機制，吸引航空、會展、電子商務、互聯網、智能裝備等一批總部項目落戶，特別是要加快在廣州南站建設泛珠省會城市合作示范區、泛珠總部經濟區。

(十)積極發展生產服務性產業、智能裝備產業和跨境電子加工貿易。未來，制造業生產性服務化將成為企業轉型升級的主流趨勢，而珠三角制造業規模龐大，為廣州、深圳生產性服務業的跨越發展提供了宏大的市場容量。廣深作為核心城市要積極淡化加工制造業，搶占先進制造業高地，引進并做強新能源汽車、工業機器人、軌道交通、航空船舶及海洋工程裝備等先進裝備制造業；要創新推動信息化與工業化深度融合，促進制造智能化、綠色化，打造智能裝備產業集群。同時，鑒于近年全球跨境貿易電子商務發展迅猛，而珠三角加工貿易占據全國出口半壁江山，建議廣東省政府爭取珠三角區域開展加工貿易跨境電商業務。

(十一)采取分層級人口政策，解決高端人才、高級技術工人雙雙鬧“荒”的困境。目前，廣東省正在把珠三角少數“巨型鎮”升級為市，在不調整行政級別前提下擴大經濟社會管理權。這將使珠三角呈現從副省級城市、地級市、縣級市、鎮級市共四級城市形態。這種“核心城+鎮級市”、鎮級市居民就地安居工作的模式，更加科學環保生態，更利于持續健康發展。鑒于老齡化趨勢加快、人才、工人“荒”現狀，要提前調整規劃好高端人才、技術工人引進居住政策，讓有用的人定住下來。廣州、深圳要結合發展金融生物、文化創意、互聯網服務、交通物流等高端產業鏈實際，出臺硬性政策、建立人才引進基金，重點引進高端創新性人才來工作定居；而珠海、佛山、東莞、中山、江門等依托先進制造業的新興工業城市，則要根據制造產業發展規劃，制定特殊的技術工人引進政策，有針對性地引進高層次技術工人。

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