以財稅體制改革促進國家治理能力提升

陳軼麗

(中共河南省委黨校，河南　鄭州　450000)

以財稅體制改革促進國家治理能力提升

陳軼麗

(中共河南省委黨校，河南鄭州450000)

摘要：十八屆三中全會對財政的科學定位是財稅改革支撐國家治理體系和治理能力現代化的理論基礎。而國家治理體系和治理能力現代化又對財稅體制改革提出了法制化、民主化、科學化和效率化四項原則。十八屆三中全會以來，我國財稅體制改革取得了明顯成效，但與建立現代財政制度這一最終目標還有很大差距，未來應統籌推進與重點突破相結合，進一步深化財稅體制改革，最終實現其對國家治理體系與治理能力現代化的有效支撐。

關鍵詞：財稅體體制改革；國家治理體系；現代化

黨的十八屆三中全會以來，財稅體制改革一直是我國經濟體制改革的重頭戲，《深化財稅體制改革總體方案》的通過，《預算法》的修訂，以及《關于深化預算管理制度改革的決定》的頒布，這一系列的改革措施必將為完善國家治理體系和治理能力提供支撐，也為進一步深化改革提供動力。

一、國家治理體系和治理能力現代化對財稅體制改革的基本要求

為實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，十八屆三中全會提出了全面深化改革的三個基本方向：一是要把權力關進制度籠子，二是要讓發展成果更多、更公平地惠及全體人民，三是要正確處理政府與市場的關系，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。這些要求也同樣是財稅體制改革應遵守的基本原則，具體包括以下四個方面：

(一)法制化

法制化是國家治理體系和治理能力現代化的基本特點，十八屆三中全會把財政提升到國家治理的高度，客觀上要求推進財稅體制改革的法制化進程，要從目前的行政主導財稅體制轉變為法治主導的財稅體制，包括現代預算制度、現代稅收制度和政府間的財政關系等都應該以立法的形式加以明確。這也是實現把權力關進制度籠子里的最有效辦法。因為公共權力雖然來源于政治權力，但財政權力是保證公共權力得以實現的基礎，離開了財政權力，公共權力將失去其應有的價值。因此，把權力關進制度籠子里的根本途徑就是把獲取、分配、使用財政資源的權力關進制度的籠子里，也即實現財權取得、分配和使用的法制化。

(二)民主化

民主化是現代國家治理的基本要求，財稅體制改革的各個環節都要充分體現民主化原則。一方面，財政資源的取得直接涉及到群眾的利益，因此，各項稅收制度的確定必須充分征求群眾意見，體現民主化原則。另一方面，財政資源的分配與使用的效率如何，必須接受群眾監督。群眾的參與可以改進政府提供公共產品和公共服務的績效，例如，交通、醫療、養老、環境等公共產品和公共服務，政府提供的質量和效率如何，群眾最有發言權。因此，在財政資源分配與使用過程中，不斷完善群眾參與機制，才能不斷提高財政效率。

(三)科學化

財稅體制改革是一個系統工程，不能頭疼醫頭、腳疼醫腳，要強調協同和集成，而不是碎片化的改革。財稅體制改革包括三個方面的內容，即現代預算制度、現代稅收制度以及中央與地方政府間的財政關系的改革。其中預算制度是現代財政制度的基礎，但是，當政府間財政關系不能理順時，預算制度就很難發揮其在國家治理過程中的中心地位。因此三個方面的改革要統籌兼顧，科學發展。

(四)效率化

隨著全球化的發展，人民期待不斷升級，政府公共績效成為衡量政府執政能力的重要標準。如果政府不能以合理的成本提供充分有效的公共產品和公共服務，在群眾心中就會失去公信力，在國際競爭中也將失去競爭優勢。而高效的財政制度安排是驅動國家治理高效的最有效途徑。財政資金不僅要取之于民、用之于民，更重要的是要提高其使用效率，在劃分政府間收入和支出責任時，必須以財政資金的高效使用為基本原則。

二、統籌推進與重點突破相結合，進一步深化財稅體制改革，支撐國家治理體系與治理能力現代化

目前我國在財稅體制改革方面步子很大，也取得了明顯成效，但與建立現代財政制度這一最終目標還有很大差距，也遠遠不能滿足支撐國家治理體系和治理能力現代化的要求。因此，應按照統籌推進與重點突破相結合的原則，進一步深化財稅體制改革。

從去年以來，我國財稅體制改革步伐加快，效果明顯，但與最終的改革目標還有相當的距離，改革過程中還有很多困難，而且目前的一些改革部署還停留在原則性層面，許多改革內容都亟待具體化、明晰化，增強可操作性，未來財稅改革地推進應堅持統籌推進與重點突破相結合的原則。

1.統籌推進財稅改革的基本思路

第一，要運用法治思維和法治方式推進財稅體制改革。一是新《預算法》已經頒布，未來改革的重點在落實上，即如何把頂層設計與地方實際相結合，真正把新《預算法》落到實處。例如，一些省已經研究制定了《省級中期財政規劃編制工作方案》，初步明確了編制原則、編制內容和步驟等；二是要加快稅收立法，以稅收法定原則推動稅制改革。對國務院制定條例開征的15個稅種要盡快完成立法程序。從整體稅制改革部署來看，距離2020年稅制改革基本完成的目標期限還有不到5年時間，要完成現有15個暫行稅種的立法，時間緊、任務大。另外，還有稅收征管體制法治化進程也是迫在眉睫；三是要通過立法形式明確中央與地方的財權與事權劃分，即要加快研究制定《政府間財政關系法》。

第二，進一步深化預算制度改革，把財政權力關進制度籠子里。雖然財政資源的取得、分配和使用每個環節都至關重要，但就我國目前的情況看，分配和使用環節更為重要，這涉及到預算制度的設計?，F代預算制度是現代財政制度的核心。2014年，我國全口徑決算收入(包括一般預算收入、政府性基金收入、國有資本經營收入和社會保險基金收入)總額超過23萬億元，占GDP的40%以上。如此龐大的政府收入必須有科學的預算制度進行安排。因此，必須要進一步深化預算制度改革，努力實現預算的全面規范、公開透明。一是要不斷擴大一般公共預算范圍。今年，包括地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從地方土地出讓收益計提的農田水利建設和教育資金、轉讓政府還貸道路收費權收入、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金、船舶港務費、長江口航道維護收入等在內的11項基金正在納入一般預算范圍。國有資本經營預算納入一般公共預算的比例也在不斷提高。未來應進一步加大政府性基金預算、國家資本經營預算等與一般公共預算的統籌力度，從而促進預算編制更加規范。二是加大預決算信息的公開力度。逐步實現中央和地方政府預決算以及所有使用財政資金的部門預決算除法定涉密信息外全部公開。三是財政預算的編制要標準化和通俗化。首先是標準化，包括財政預算的編制模式和信息批露都要標準化，就像目前的上市公司財務報告的編制與批露一樣。其次是通俗化，財政預算是給社會公眾看的，而不是僅給專業人士看的，通俗易懂才能真正實現財政預算的公開、透明。

第三，推進以“營改增”為重點的稅收制度改革。未來推進稅制改革應根據“五位一體”總布局、總要求，充分發揮稅收調節分配、籌集收入、優化結構和促進產業升級等職能作用，加快形成科學的稅收制度體系。優化間接稅與直接稅比率結構，即不斷提高直接稅比重，充分發揮直接稅對經濟運行的調節作用；盡快培育地方主體稅種，完善地方收入體系。在保持現有中央和地方財力格局的總體穩定的前提下，按照稅種劃分的科學原則，將收入周期性波動較大、易轉嫁的稅種劃為中央稅，將區域性特征明顯、對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的稅種劃分為地方稅，充分調動中央和地方的兩個積極性。 “營改增”全面推開后，地方面臨著主體稅種缺失的問題，短期來看，消費稅可以成為地方的主要稅種。但從長期來看，資源稅和財產稅更適合作為地方主體稅種。另外，可以考慮給地方一定的稅收自主權，比如可以由中央確定稅率浮動的上下限，地方政府可以根據自身的經濟發展狀況，在上下限范圍內選取一個適當稅率，并在適當下放稅收管理權的基礎上完善稅收管理體制和地方稅制結構。

第四，明確以調動“兩個積極性”為目標的事權與支出責任劃分。未來應根據外部性原則、信息處理的復雜性和激勵相容原則三個標準，合理進行中央地方間的職能劃分和財權、事權的分配，把中央政府應該管理的事務管起來，從而大量減少相應的專項轉移支付。具體來說包括兩個方面：一是適度加強中央事權和支出責任，減少委托事務，中央和地方按規定分擔支出責任。中央應集中一部分社會保障職能、公共衛生職能、教育職能、跨區域重大項目的建設和維護職能，以及關系社會和諧穩定、公平正義，又涉及全國市場統一標準的管理職能等。二是規范轉移支付。擴大一般性轉移支付所占比重，并逐步形成穩定增長機制，更好地發揮地方政府貼近基層、就近管理、信息對稱的優勢，同時為促進地區間財力均衡，應重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付；對于專項轉移支付項目應逐步清理、整合和規范。大幅減少轉移支付項目，歸并重復交叉項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，并根據經濟社會發展及時清理專項轉移支付項目。

2.財稅體制改革未來重點突破的方向

第一，加快房地產稅立法。一是房地稅立法適在必行。今年，“營改增”將進一步推廣到房地產業、建筑業、金融保險業和生活服務業，“營改增”面臨收官，而同時要面對的一個問題是地方主體稅種缺失，因此，重塑地方主體稅種就越來越迫切。根據國際經驗，財產稅是地方的主要稅源，結合我國實際，財產稅中的房產稅適合作為我國地方政府的主體稅種。按照稅收法定原則，房產稅的立法工作適在必行。二是推出房產稅的時機選擇。目前，我國經濟下行壓力加大，房地產業正處于調整期，在這種宏觀經濟背景下推出房產稅顯然不合適，推出的時機也是一個考驗政府執政能力的問題。三是頂層設計與地方創新的結合。房產稅在試點過程中遇到不少問題，社會各界有支持的聲音，也有反對的聲音，因此，房產稅立法的完成并不完事大吉，如何把頂層設計與地方實際情況結合好，執行好房產稅法才是重中之重。

第二，逐步建立綜合與分類結合的個人所得稅制度。個人所得稅是公民最敏感的一個稅種，其改革直接影響到公權與公民的關系。目前的個人所得稅是以個人為計稅單位，改革的方向是在此基礎上，加上年終以家庭為單位的綜合匯繳，使個人所得稅更加科學。要實現這一改革目標，就要有一套完整的納稅人收入信息和家庭支出信息，需要建立統一的納稅人稅務代碼制度，否則就沒辦法實行綜合匯繳。

第三，進一步推進地方政府債務置換和PPP投資模式。一是積極推進地方政府債務定向置換。面對地方政府債務風險的逐步積累，中央提出了直接定向置換的處置辦法，到今年8月底，第一輪定向置換結束。這種處置辦法既減輕了地方政府債務負擔，化解了風險，又對國內債務市場和流動性沖擊最小，充分體現了中央政府執政能力的提高。未來，這種置換應進一步推行。二是積極推進PPP投資模式。PPP模式已被廣泛應用于世界其他地區，也正在被我國政府作為替代地方政府融資平臺開展基建投資的重要途徑。PPP模式可以降低政府對投資項目的直接參與，又能抑制地方政府債務的快速成增長。自去年9月以來，中央政府和相關部委出臺了多項支持PPP發展的政策。目前，各地方政府公布的PPP項目總投資規模已超過2.5萬億，但項目的簽約率只有10%左右。目前，經濟下行壓力加大，產能過剩問題依然突出，房地產泡沫仍不容忽視，產業投資和房地產投資空間都非常有限，在這種情況下，未來基建投資還是保增長的一個重要途徑，因此PPP模式是否能順利推行直接影響著政府執政能力。必須通過模式創新，加快推進項目簽約。例如，中央和一些省份已經嘗試設置PPP項目引導基金。另外，國有企業和地方政府融資平臺是否可以參與PPP項目、如何參與PPP項目也是值得研究的問題。

第四，改革中央與地方財政收入劃分，明確中央與地方事權與支出責任。一是要改變中央與地方財政收入的劃分。今年是“營改增”的收官之年，相關部門預計“營改增”會使財政收入減少9千到1萬億，財政壓力會不斷增大。而營業稅退出歷史舞臺之后，增值稅在中央與地方之間如何分配的問題就迫在眉睫。二是財稅改革進入深水區，中央與地方事權與支出責任的劃分就必然要面對。十八屆三中全會提出中央要上收一部分事權，如基本養老保險等要進一步實現全國統籌。但是事權的劃分已經不僅僅是財政的范疇，真正是牽一發而動全身，如何對中央與地方事權進行重新界定，并使支出責任與之相對應，也是未來改革需要重點突破的問題。

總之，隨著財稅體制改革的深入和現代財政制度的確立，其必將成為我國政府治理體系和治理能力現代化的有力支撐。

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