普通發票在日常管理環節中存在的問題及防范對策

◎文/黃曉香 徐 萍 郭春鋼 段智曉

一、普通發票在管理各環節普遍存在的問題

（一）發票發售環節潛在風險

近幾年，為簡化企業辦稅手續，稅務機關推行了先辦后審制度，企業在辦稅窗口遞交相關資料后，便可領購一定數量的發票。之后，稅務局有關部門、相關人員根據審批流程、權限、時間要求，再對企業遞交的資料逐一進行轉辦、審核、批準，待紙質批件審批和系統審批全部結束后，才能認定該企業是否具備領購發票資格及數量。如發現申領企業不符合發票領購資格，稅管員必須先做相應的紙質申請，根據審批流程由管理所、稅管科相關人員和分管領導回轉、審批后再移交辦稅大廳，由大廳人員對先期發售發票的紙質批件、津稅系統同時做注銷處理。同期，稅管員也在“稅管員平臺”重新“發起”辦理發售發票任務的修改撤回，最后，由稅管員按照有關要求向企業追回已發售的空白發票。如企業符合領購發票資格，一個時期內按企業經營規模及相關規定，設定企業每月領購數量上限，旨在防止企業隨意領購發票，造成發票管理的失控。假如所領購發票在規定時間內沒有完全使用，所余發票要及時到稅務機關進行繳銷。

從上述發票發售流程看，如果企業 “不符合發票領購資格”，從企業先期領購發票，到稅管員向企業追回已發售的發票，稅務機關審核、審批階段所造成的時間差，無疑會造成發票使用監管上的盲區，假如先期領購發票企業攜票走逃，那么這些發票所帶來的損失也就無法挽回。

對于符合領購發票資格的企業，假如某一階段企業業務少、發票使用量較小，企業多領購的發票只對存根聯打印，然后將虛假信息上傳稅務局，或集中一段時間領購發票后與稅務機關失聯等。這些發票或空白發票聯一旦流入市場（或某些人手里），那潛在的稅收風險也將不可估量。

（二）發票繳銷和驗舊環節存在漏洞

本市地稅系統使用通用機打發票后，企業一般每月底將當月開票信息上傳所屬稅務機關，稅務機關辦稅大廳再按照發票存根聯信息進行驗舊、銷號，然后才能發售新的發票。發票窗口查驗發票，一般只注重發票存根聯信息與企業上傳稅務機關信息的核查、比對，卻忽略了企業經營狀況與發票使用數量之間是否合理、開出的發票是否存在大頭小尾、是否存在虛開和非法代開等問題。這些問題都會從不同側面、不同程度影響和制約稅務機關稅收征收的質量。

（三）對領票企業非正常納稅申報后的監管不到位

個別因經營不善倒閉且又不清稅的企業，或集中一段時間領購發票后走逃的企業，往往會出現非正常納稅申報，其手中已使用和尚未使用的發票也不到稅務機關繳銷驗舊。對于這類企業手中已使用和尚未使用的發票情況，稅務機關不僅難以準確掌握，而且也沒有更多精力、更有效的手段及時追查、追繳。這部分企業一段時期的稅款不僅無法清繳，其手中的空白發票如果再出現對外虛開、非法代開甚至出售等問題，也將會給國家稅收帶來更大損失。

（四）發票的日常監管存在空白點

基層稅務所、管理所以及稅收管理員平時對管轄企業領購發票使用情況監管不到位，特別是發票開具情況與所填寫業務是否真實、與資金流向是否一致、發票全部聯次是否一次性如實開具等情況，稅務相關人員不能及時、全面地了解和掌握，并適時進行有效的監督；對具有征收管理監控功能的納稅評估，其評估指標和模型中未單獨設置發票使用風險評估系統，納稅評估出現風險預警的，也沒有發票風險提示信息等，對發票的監管缺少一道電子監控環節；納稅評估部門與稅務所之間還沒有做到充分的信息交流、反饋，納稅評估風險應對環節，主要是采取稅務函告或稅務約談方式向評估對象核實有關情況，若發現納稅人有嚴重稅收違法行為的，則轉交稅務稽查部門處理。但這些情況基層稅務、管理所及稅收管理員不一定了解、掌握，涉稅問題是否與虛假發票有關等也及時獲得。同時，基層稅務、管理所或稅管員所發現的發票違紀問題也不能與評估部門的評估指標對接。這種工作機制對稅務、管理部門來講，不利于配合評估人員實地核查，不利于輔導企業日常發票自查和監管。

二、存在上述問題的原因分析

（一）部分稅務人員管理經驗少、責任心不強

近幾年，各辦稅大廳領購、驗舊發票窗口普遍是新入職人員輪崗，盡管上崗前都進行了業務培訓，但了解、把握發票使用和監管過程中易出現問題環節的經驗還不足，應對能力、應對措施還比較缺乏；個別工作時間較長的窗口工作人員或稅收稅管員，發票驗舊一般只對發票存根聯信息與企業上傳信息進行核對，不愿到企業實際經營地核實具體情況，也不愿與受票方聯系核實業務真實情況等，這就不可避免地導致一些企業在發票使用中出現各類違規現象。

（二）發票信息的核查難度較大、成本較高

對發票具有監管責任的有關稅務人員，往往擔負著不同稅收環節中的多項職能，在做好其他工作的同時，去逐一核查管轄內企業相關發票信息顯然難度較大，而且也不現實。即使稅收管理工作平臺出現發票開票數額與收入不匹配等預警提示，相關稅務人員也會因其他任務重、時間緊和出行不便等因素，無法逐一實地核查。再加上發票信息涉及單位多、涉及地域廣、核查時間長、相關手續龐雜等問題，發票逐一核查的時間成本、經濟成本、效率成本等也會相當昂貴。

（三）發票監管措施不完善、不細致

對企業發票使用過程中的監管，沒有一個詳細、明確的監管措施和方法，發票檢查（主要是日常檢查）也沒有時間的要求和明確的標準；稅務所、管理所日常發現的發票違規信息不能及時錄入稅收管理工作平臺，也未與發票申購資格、領購數量等掛鉤；未將企業的發票違法數據信息、發票監控情況等列入企業納稅信用度的考核指標和及時向社會曝光等。從稅務機關自身來說，具有發票監管職能的部門，相互之間溝通交流不夠，信息共享程度不高，沒有形成齊抓共管的態勢。

（四）稅務人員執法中的強制措施較少

征管法賦予稅務人員可以采取強制措施的，主要是針對“從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人未按照規定的期限繳納或者解繳稅款，納稅擔保人未按照規定的期限繳納所擔保的稅款，由稅務機關責令限期繳納，逾期仍未繳納的”。對存在重大涉稅疑點但已“失聯”或以各種借口不提供相關資料、邊應對檢查邊隱匿資產和相關資料的企業，稅務人員沒有更有效的強制性措施進行“剛性”執法。特別是對“軟暴力”抗拒執法者，更多的是采取宣傳稅法規定、責成配合檢查等措施。稅務人員即使知道相關資料、涉稅證據等藏匿的地方或相關人員身上，也沒有權力采取搜查、搜身以及其他強制性手段取得。對故意“失聯”或攜票走逃的企業，就更沒有辦法及時采取強制措施阻止或控制，這種行為所帶來的危害進一步擴大。

三、針對上述問題的對策、建議

（一）提高企業自開票領購“門檻”

為避免一些不法分子利用“先辦后審”制度“囤積”發票等違規行為，對需要領購自開票的企業，要按不同行業提高領購發票的資格條件，特別是對初次領購自開票的企業，要限定初次領購發票的比例和數量，并對其經營地、主營業務及經營規模等重要信息進行實地核查、核實。對正常領購使用發票的企業，稅收管理員要定期對發票使用情況進行跟蹤和調查，根據企業發票使用情況（包括使用數量、范圍和有無違規使用等）決定今后一段時期企業發票領購數量是否增加或減少。對申請增加領購自開票的企業，要在審核相關資料的同時，綜合考慮企業納稅信用等級、企業涉稅風險指標評估情況，責成相關稅務所、管理所和稅管員實地進行調查核實等，在確保資料審核、實地核準、綜合評定同步進行的基礎上，高效、精確地做好發票領購各環節的審查審批，并及時按審批權限修訂稅收管理系統發票領購數據。

（二）發票驗舊要對發票信息進行延伸核查

發票驗舊是發票監管的關鍵環節，是對領票企業已開具和未開具發票情況的核查核對，也是發現和遏制虛開、非法代開發票的重要手段。鑒于目前發票信息量大，難以全面核查等實際，建議有關管理部門在對開票信息與企業上傳信息比對的同時，可以通過電話、實地、約談等形式對發票信息進行抽查，重點是發票開具金額與賬上記載收入是否一致、付款方（受票方）所持發票上的信息與存根聯信息是否一致、發票填寫的業務是否真實等。同時要注意對企業作廢發票、開具紅字發票信息真偽的甄別、查驗，防止個別企業利用作廢發票、開具紅字發票進行虛開或少記收入等問題。

（三）進一步完善對企業的考評與懲戒機制

要把企業虛開發票、違法代開發票、跨區域使用發票和領購發票后非正常納稅申報、攜票走逃等違法違規行為，納入納稅信用等級考評指標，并將這種違法違規行為列入企業“黑名單”定期向社會公示、曝光。對有發票違法行為的企業法人代表、主管財務人員，要區分責任、依責進行懲處。特別是性質惡劣、危害較大的發票違法案件，還要在企業法人代表和財務主管的個人征信系統中加以注明，一定時期內限制該企業經濟活動和相關涉稅事項等，并建議財政部門取消該企業有關會計人員的會計從業資格。

（四）要賦予稅務檢查人員一定的行政強制措施權力

行政強制措施是行政機關取得直接證據、查明違法事實、查獲違法當事人的行政手段，是行政機關正確處理案件關鍵環節。對于一些不配合稅務檢查、隱藏證據、攜票走逃或“軟暴力”抗拒執法的行為，除協調公安部門配合檢查外，要賦予稅務檢查人員一定的行政強制措施權力，特別是對一些直接證據可能滅失的情況下，稅務機關可以強行搜查或查封藏匿的場所等。稅務人員在檢查過程中遇到緊急情況，需要當場實施行政強制措施的，允許稅務人員按照 《中華人民共和國行政強制法》第十九條規定先行權、再報批，確保相關涉稅證據不被損毀和避免國家稅款的無為損失。