中國縣區級財政支出結構存在的問題研究

文/胡俊華

中國縣區級財政支出結構存在的問題研究

文/胡俊華

本文分析中國縣區級財政支出結構仍然存在一些弊端，這突出地反映在“三位”現象嚴重：一方面，經濟服務支出過高；基礎設施建設投入不足、農業支出增長緩慢、社會保障支出力度不夠、醫療衛生投入嚴重不足；另一方面為，財政職能的錯位，一般公共服務支出急劇膨脹。

縣區級財政；財政支出結構；社會保障

一、競爭性領域財政支出比重較大

當前縣區級財政存在著包攬過多的弊端，資金供應范圍和對象幾乎涉及國民經濟的各個領域，違背了公共財政原則。財政負擔了市場經濟條件下應由市場承擔的支出，不該包攬過多，即造成了所謂財政職能的“越位”。

在市場經濟條件下，私人產品由市場提供可以達到高效配置，這是無可爭議的事實。而縣區級政府為了發展縣域經濟、解決縣區級財力不足的問題，普遍存在著加入競爭性行業，過多地從事私人產品生產的現象。如縣區級政府投資于國有企業，與私人企業一起追求利潤，政府過多的直接干預必然扭曲市場機制的有效運轉，使得國有資產的經濟效益難以提高。在縣區級財政支出中安排有企業挖潛改造資金、新產品試制費以及增撥企業流動資金支出，這些支出本應由企業自己解決，政府的參與不僅替代了企業決策行為，而且不利于調動企業自主經營的積極性和自負盈虧機制的建立。

二、基本公共服務供應不足

(一)基本建設支出比重偏低

基礎設施是經濟和社會協調發展的基本條件，直接影響著縣域經濟的發展。其外溢性特點決定了市場提供將是無效或是不足的，客觀上要求政府來提供。但由于中國縣區級財政資金供應能力不足，有限的財政資金一般都用于滿足經常性支出的需要。目前，中國大部分縣的財政支出中，較大比例為經常性支出，用于保證工資發放和維持事業發展，并且經常性支出的增長速度大于財政支出的增長速度，擠占了基本建設支出經費，造成縣域范圍內公路、鐵路、港口和公共設施等方面的投資缺口較大。尤其是在農村地區，交通、通訊、農業等基礎設施和基礎產業的投入嚴重不足，交通設施落后，設備老化，許多文化、體育、娛樂、休閑等生活性基礎設施建設也普遍不足。基礎設施的嚴重短缺，制約著縣域經濟的發展。

(二)對農業發展支持的力度不夠

作為中國國民經濟基礎的農業，是中國經濟社會發展重中之中的問題。支持和保證農業發展是財政的一項基本職責，可是農業發展問題并非始終如一地排在國民經濟發展戰略的優先地位，財政對農業的投入偏低。雖然財政投入規模一直在增加，但其所占比重一直不高。如果將支農支出和農林水氣支出合并加總，平均所占比重約為8.02％。兩者分開，支農支出僅為財政支出總額的3.29％，西部地區支農支出最低年份僅為1.98％。不難看出，縣區級財政支出中直接支農的比重很低，且其所占比重在1998—2002年間一直呈下降趨勢，2003年開始取消了這個預算科目(可能是把支農支出納入到農林水氣支出中了)。雖然農業，林業，水和天然氣的支出也促進了農業的發展，但農業是這個消費的間接影響，而其中絕大多數都是又吃了人頭費。總之，從農業和農業形勢已有投資在發達國家的重要地位和條件不斷加大農業保護和支持觀點來看，中國的財政支農薄弱，費用低。

(三)社會保障支出比重較低

社會保障是現代社會實現社會公平的基本要求，也是保障社會穩定的重要支柱。在市場經濟條件下，社會保障支出是公共財政一個很重要的組成部分。近年來，隨著中國社會保障制度的逐步建立和完善，社會保障投入大幅增加，占縣區級財政支出的比重總體呈上升趨勢，但仍然比較低，平均僅為2.44％左右，難以滿足市場經濟發展的現實需求。其原因主要在于中國縣區級財力不足，尤其是在一些人口集中的縣表現得更加突出。這些地方一方面人口眾多，下崗職工、貧困家庭、就業壓力等都需要大量的社保資金；另一方面由于財政資金緊張，保工資、保運轉、保教育后，縣財政無力投入農村社會保障，使得保障程度較低且覆蓋面小。縣區級財政對社會保障的支持不到位，不利于縣域經濟社會的穩定與發展。

(四)縣區級財政支出中缺乏環境保護支出

不管是發達國家還是發展中國家，要么將環境保護支出單獨列支，要么將其納入住房及社區環境支出項目中，但都是一個較為重要的支出項目。在德國和澳大利亞，其平均所占比例高達6.30％和9.67％。而中國的縣區級財政支出結構表中卻沒有環境保護支出這一項目，當然，這并不能表明環境保護不是縣區級政府的主要職責，只是還沒有成為縣區級財政預算中單獨列支的支出項目，它有可能包含在其他支出中，這也從一個側面反映出中國環保工作進展緩慢和艱難的原因。

三、一般公共服務支出比重過高

包括行政開支和公共安全支出，中國一般公共服務支出占縣級財政支出- 在1998年至 2005年超過19％的比例，比市場經濟國家高。一般公共服務支出造成的快速增長部分是由于所造成的市場經濟的擴張政府職能的轉換所致，而另一方面就是名義工資上升的通貨膨脹所帶來的辦公成本，更主要的原因是多余的，支出機構中高級。目前，該機構成立了縣級中國政府支持設定與上級財政，而不是需要設置按照權力級別，每一個機構都必須配備一些工作人員，人員費用占了近一半，使得縣級財政部門承擔過于沉重的運營成本。而另一方面，由于機構改革不徹底，不到位，支隊還沒有出來，也是在財政撥款，其結果是，體制和財政支助人口膨脹的原因，嚴重超編，大量裁員，增加了財政負擔。大部分從預算支出，這些人員的工資，使支出的縣級呈剛性。在某些情況下的收入，管理費用的快速增長，但也有大量的資金轉移經濟發展和公共支出計劃，阻礙了其他企業的發展，導致不合理的財政支出結構。此外，由于管理開支是相對剛性的開支，快速擴張后，它往往是更加難以將其切到未來控制開支增長帶來一個非常困難的問題。

綜上所述，中國縣區級財政支出結構雖然已取得多方面的進展，但一方面縣區級財政支出缺乏最基本的財力保障，難以確保社會公共性開支的最低資金需求；另一方面還存在財政支出范圍不清的問題，這些問題嚴重制約了縣區級財政支出結構的優化。

[1] 曹榮慶.論我國財政支出的結構偏離[J].財經科學,2004(3).

[2] 黃燕.地方公共財政發展研究[M].中國社會科學出版社，2007.

[3] 馬進.財政支出結構優化的理論分析及研究綜述[J].社會科學家,2006(7).

[4] 沙安文,沈春麗.地方政府與地方財政建設[M].中信出版社，2005.

(作者單位：陽泉市郊區國庫集中支付中心)