優化港口資源配置加快北方國際航運核心區建設

◎文/朱正清

《天津市貫徹落實〈京津冀協同發展規劃綱要〉實施方案》明確了北方國際航運核心區的內涵：“要充分發揮中蒙俄經濟走廊重要節點、海上絲綢之路戰略支點和亞歐大陸橋橋頭堡的區位優勢，提升海空兩港樞紐功能，構建海陸空立體化交通網絡，建設現代化集疏運體系和航運服務體系，打造航運基礎設施完善、航運服務功能優良、全球配置資源能力突出的國際航運核心區。”提出要“構建以海空兩港為核心、軌道交通為骨干、多種運輸方式有效銜接的海陸空立體化交通網絡，全面提高航運服務輻射功能，建成連接國內外兩個市場的重要通道、資源要素的重要樞紐。”

一、對港口在北方國際航運核心區中重要作用的認識

（一）對國際航運核心區內涵的理解

借鑒比照世界有關國際航運中心的建設發展情況及有關理論，國際航運核心區從國際航運中心的角度可以理解為國際航運要素高度集聚、航運服務功能完善、航運服務體系健全，公認的在國際航運事務中發揮引領作用的國際化港口城市。

1.其國際性體現為：

①公認的國際地位：國際航運核心區是在國際貿易運輸領域中，經過長期國際化市場競爭而逐步形成的，其地位需要被國際或區域內的權威經濟組織廣泛認可。

②能夠參與全球資源配置：國際航運核心區是一個隨著經濟和技術發展而不斷變化發展的概念，隨著港口代際演變和現代航運業發展，其功能也會不斷變化和提升。國際航運核心區必然與國際金融、國際貿易、國際物流的發展緊密結合。當前，應體現為能夠主動參與全球資源配置，網絡完善、設施優良、功能齊全，能提升我國對外開放的層次和水平，為我國廣泛參與全球競爭提供有力支撐。

③實施自由貿易區或自由港政策：其政策的優勢主要表現在貿易自由、企業經營自由和匯兌自由等方面，可提高港口對船東、貨主的吸引力，擴大港口吞吐量，提高港口的中轉功能，能有效降低交易成本，促進國際貿易和吸引外資聚集，從而帶動航運、金融、保險、商貿、物流等行業的興起，以及臨港產業集群和現代航運服務業的快速發展。綜觀當今世界著名的國際航運中心，基本都實施自由港或類似的政策，這已成為衡量國際航運中心影響力的一個重要標準。

2.其核心性體現為：

①城市的關鍵性：國際航運核心區是對城市的定位，是基于對城市經濟水平、營商環境、法律體系、產業結構和潛在發展能力的良好預期。

②具有世界一流大港：世界一流的港口是國際航運核心區得以形成的重要基礎和前提條件，世界上著名的國際航運中心，如倫敦、紐約、鹿特丹、新加坡，在其形成過程中都曾擁有世界級的港口。

③航運要素的高度集聚：國際航運核心區是以國際航運樞紐港為基礎，以區位優勢明顯、綜合經濟實力較強的港口城市為依托，融發達的航運市場、完善的服務體系、豐沛的物流、眾多的航線航班于一體，集聚各種航運要素的經濟區域。必須具備較高的航運能級競爭力，完善的航運服務體系中，包括船舶注冊、船舶買賣、航運交易、海事保險、海運融資、海事訴訟與仲裁、航運信息咨詢、航運人才培訓等全方位的現代航運服務。

④對區域經濟的輻射和帶動能力：國際航運核心區應具備現代化的集疏運體系，并能夠通過能力充足、功能完善的現代化港口和便捷高效的集疏運網絡，發展臨港產業，帶動腹地經濟的發展。臨港產業的發展一方面促使航運上下游產業 （如燃供、修造船等）聚集，另一方面也能為港口提供長期穩定貨源，為發展現代航運服務業提供重要貨源保障。

（二）港口在京津冀協同發展中的重要地位和作用

在全球化背景下，沿海港口作為發展外向型經濟的主要支撐，是輻射和帶動區域發展的前沿樞紐，其戰略意義日益凸顯。由于港口是國內、國際兩個市場的重要節點，通過港口資源整合、優化，實現港口協同發展，有助于打開區域整體協同發展進而帶動對內對外開放的新局面。

京津冀協同發展需要更強有力的港口群優勢來帶動。從面向21世紀中葉的發展任務來看，京津冀協同發展的一個重要目標是要建成世界級城市群，成為與長三角、珠三角實力相當的中國經濟第三增長極。港口作為發展外向型經濟的關鍵要素，是服務城市發展的重要基礎設施，對于所在城市及周邊發展具有重要的支撐和帶動作用，是輻射和帶動區域發展的前沿樞紐。擁有豐富的港口資源，特別是依托天津港正在推進建設的天津自由貿易試驗區，更是京津冀城市群發展的重要比較優勢和核心戰略資源。要實現京津冀協同發展的戰略任務，就需要充分激發這一資源的效率和效益，發揮其引擎作用。通過港口群的協同發展，打造發達的港口物流服務體系，共享群內保稅港區政策優勢和自由貿易試驗區前景優勢，從而推動京津冀城市群發展。

隨著京津冀協同發展戰略的提出和推進，津冀港口群資源的合理配置與戰略合作問題的重要性更加凸顯，實現津冀港口群協同發展將成為推動區域協同發展的重要環節之一。可以說，港口發展不僅是牽動京津冀交通體系等一系列重大問題的關鍵點，更是服務區域空間和產業布局的著力點。

二、京津冀港口資源整合對于推動京津冀協同發展具有重要意義

一是有利于更好地推動京津冀交通一體化建設，充分發揮港口在交通物流領域的樞紐作用，基于港口群協同發展，推進區域港口集疏運交通體系的完善；二是有利于優化區域生產力布局，以港口協同發展，帶動港口產業合理分工和區域空間合理布局，優化京津冀沿海地帶臨港產業結構，共同打造沿海經濟帶；三是有利于發展和完善區域市場體系，通過合理發揮各港口比較優勢，推動各類大宗商品交易市場和專業化交易市場建設，完善區域市場交易體系；四是有利于提升區域整體的對外開放水平，通過港口資源優化配置，使港口群對外開放岸線得到合理開發、充分利用，使保稅港區、自由貿易試驗區等特殊政策優勢得到有效分享，從而為京津冀對外開放提供更便利的貿易條件、更完善的物流服務、更優惠的政策優勢，發揮其作為國際、國內兩個市場資源配置的樞紐作用；五是優化津冀港口資源配置也為各港口實現轉型升級提供了良好機遇，有利于進一步確立有關港口的樞紐港地位，突出港口核心業務優勢，推動港口產業業態升級，提升港口整體運營效率。

三、天津建設北方國際航運核心區已具備良好的港口基礎條件及存在的有關問題

（一）天津建設北方國際航運核心區已具備良好的港口基礎條件

京津冀地區港口資源十分豐富，在區域所屬渤海灣西岸640公里的海岸線上，由北向南分布著秦皇島港、唐山港、天津港以及黃驊港等港口，共同組成了津冀港口群。2014年河北省港口貨物吞吐量共完成9.5億噸，同比增長6.7%。其中唐山港首次突破5億噸，同比增長12.2%。港口集裝箱吞吐量全年共完成183.7萬標箱，同比增長36.5%，其中唐山港完成110.9萬標箱，秦皇島港集裝箱完成41.4萬標箱，黃驊港完成31.4萬標箱。2014年天津港完成貨物吞吐量5.4億噸，完成集裝箱吞吐量1406萬標準箱，均同比增長8%。但從總體來看，目前津冀港口群內部競爭大于合作，港口資源配置不盡合理，形不成合力，甚至力量相互抵消。

經過多年的建設，天津建設北方國際航運核心區已具備良好的基礎，但與世界國際航運中心相比，還存在一定的差距。天津港口基礎設施日益完善，世界一流大港地位日益鞏固。天津港現擁有30萬噸級深水航道，集裝箱航線每月達500班以上。天津港碼頭作業效率已達國際領先水平。港口規模地位優勢明顯，世界一流大港地位日益鞏固。但是，天津港的港口功能仍需進一步優化調整，碼頭信息化水平有待進一步提升。多年以來一直困擾天津港的集疏運問題尚未得到有效解決，疏港道路與城市交通混行，缺乏直達西部腹地的鐵路大通道。

（二）目前津冀港口發展中存在的突出問題

1.各主要港口功能定位和產業分工不夠清晰，亟待通過統一的區域性規劃進一步加以明確

目前，津冀各港口都在積極謀求港口功能定位的突破和產業規模的擴張，但由于對于津冀港口群的發展缺乏一個明確的高層次的統一規劃和定位，對各港口未來發展的目標定位缺乏統籌協調。河北省于2014年出臺了《河北省人民政府關于加快沿海港口轉型升級為京津冀協同發展提供強力支撐的意見》，提出河北省沿海港口是國家“北煤南運”運輸大通道的重要節點、我國煤炭裝船港的主體，是北方腹地和歐亞“新絲綢之路”的重要出海口，打造環渤海第一大港口群和重要港口商貿物流樞紐，成為河北推進沿海地區率先發展增長極的重要依托和河北融入京津冀協同發展，要在更大范圍、更廣領域、更高層次參與經濟全球化的重要戰略資源。并提出了到2017年，河北省港口通過能力、吞吐量將分別突破12億噸，集裝箱將突破700萬標箱；到2020年，河北省港口生產性泊位將突破290個，通過能力、吞吐量將突破15億噸，集裝箱將突破1000萬標箱的具體指標。這必將導致與天津港之間發展規劃沖突、功能重疊。

在港口橫向功能定位方面，各港口均謀求向綜合型港口發展，港口功能缺乏錯位安排。河北省近年來對其港口功能布局進行了規劃調整，將秦皇島港、唐山港京唐港區、唐山港曹妃甸港區定位為國際性綜合大港，黃驊港定位為區域性綜合大港，在強化傳統功能的同時，要求各港口都要大力發展集裝箱物流功能，謀求“形成京津冀地區集裝箱運輸的新局面”，從而在傳統散雜貨業務競爭未能有效協調的情況下，又形成了與天津港新的功能沖突。

在港口縱向產業鏈條方面，臨港產業規劃趨同，沿海經濟帶產業布局缺乏統籌。河北省在臨港產業方面也都規劃了化工、裝備制造、鋼鐵、物流、加工、高新技術等產業，與天津臨港產業在一定程度上形成重疊，從而使津冀港口間競爭進一步擴展。

2.津冀港口發展中缺乏高層協調機制，無序競爭將導致資源浪費嚴重、不能有效形成核心競爭力

津冀港口群各主要港口位置臨近、分布集中、腹地高度重疊，彼此競爭十分激烈。由于競爭缺乏高層協調，導致競爭層次較低，重復建設問題嚴重，競爭能力不強。

一是港口競爭高度集中于散雜貨領域，比拼吞吐量成為競爭焦點。目前，受腹地貨源結構及各港口傳統功能定位所限，津冀港口群各港口對貨源的競爭高度集中于礦石、煤炭、鋼鐵、油品等大宗散貨領域。激烈的同類競爭，導致各港口紛紛加大對貨源的爭奪，對碼頭吞吐能力的擴建，在比拼吞吐量的同時，港口整體經濟效益提升緩慢。

二是在外貿運輸，特別是集裝箱運輸業務領域，缺乏內支線相互喂給，沒有形成發展合力。一方面，天津港作為地區綜合樞紐港的航線資源優勢、中轉加工優勢、保稅港區優勢在港口群內部沒有得到充分的分享利用；另一方面，唐山港曹妃甸港區、黃驊港繞開天津港，積極與大連港開展集裝箱外貿內支線業務，成為津冀港口群外部競爭者的喂給港，加劇港口群間競爭壓力。

三是在港口基礎設施建設方面，重復建設和資源浪費問題突出。近年來，各港口封閉發展，著眼于自身定位的升級轉型，不斷擴大投資，提升產能，擴建港口碼頭設施，缺乏對港口群整體吞吐能力、碼頭資源、功能定位及市場需求的系統考慮和彼此協調。目前，河北省擁有海岸線487公里，已規劃開發超過200公里，在全球航運業回升緩慢的背景下，2014年河北省港口建設投資共計完成171億元，全年港口生產性泊位新增25個，共計183個，貨物通過能力達到9.2億噸，集裝箱通過能力達到295萬標箱。天津港擁有海岸線233.2公里，已規劃開發196公里。目前，天津港擁有各類泊位160個，其中萬噸級以上泊位103個，年貨物通過能力達到4.3億噸。2014年全年完成固定資產投資135億元。如果津冀港口群內各港口的這種分割發展的態勢繼續進行下去，勢必造成較大的產能過剩，為進一步惡性競爭埋下極大隱患。

3.港口物流交通體系發展滯后，不能滿足港口資源合理配置和腹地經濟社會發展要求

目前，津冀港口群各港口物流交通體系缺乏區域統一規劃，各港口在集疏運通道上各謀出路，缺乏統籌協調，導致港口群通往腹地的交通網絡不暢，制約了港口群對腹地的輻射帶動能力，不利于港口群整體擴展腹地范圍，增加貨源資源。天津市的行政區域面向內陸一面完全被河北省所包裹，同時又受北京交通樞紐地位的制約，這給天津港完善交通運輸網絡建設帶來諸多困難。天津港口的運輸大通道建設，特別是鐵路通道建設始終受到諸多限制，通往西北和東北腹地的貨運鐵路沿線技術水平低、運力小、斷頭路多，無法形成對港口的有力支撐。目前，天津港進出港貨物約60%都是通過公路交通運輸，既增加了企業物流成本，降低了港口綜合競爭優勢，又造成了能源浪費和城市環境、交通壓力。

導致津冀港口群競爭關系緊張、缺乏協同的深層次原因主要有以下幾個方面：思想和體制層面的“一畝三分地”的思維定式；地區發展戰略層面的外向型沿海經濟發展戰略的碰撞；產業結構層面的津冀產業結構趨同的沖擊；市場層面的腹地貨源結構約束導致的同質化競爭。這些都迫切需要通過深化改革，充分發揮市場對資源的配置作用加以解決。

四、優化港口資源配置，加快推進北方國際航運核心區建設的初步思考

《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出的 “北方國際航運核心區”，是在京津冀協同發展這一重大國家戰略的頂層設計中立足天津比較優勢、立足現代產業分工要求、立足區域優勢互補原則提出的新的天津市的功能定位。

世界上的國際航運中心具有可供復制的共性特征，但由于所處區位不同，也都有不能或很難為其他城市復制的個性特點。如香港、新加坡地處海運咽喉要道，具有較高的水運國際中轉規模和比重；新加坡和鹿特丹地處國際航線關鍵節點，輔以發達的石油煉化產業，成為世界最重要的船用燃油補給基地和定價中心。因此，天津在北方國際航運核心區建設過程中，既要強化共性特征，達到提高國際競爭力和影響力的目的，又要努力挖掘自身個性特點，形成特色鮮明的比較優勢。天津建設的北方國際航運核心區是區域性的國際航運中心，同時也應是腹地—中轉復合型航運中心。

（一）總體思路

黨的十八屆三中全會決定指出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”這是新形勢下提出的全面深化改革總體方案的靈魂和核心，也是不同于以往的經濟發展新思路。“統一開放”與“競爭有序”正是針對長期以來我國的“諸侯經濟”現象提出的，各地方行政機構以大而全、小而全的思路，低端、重復的方式配置社會資源，造成嚴重的資源浪費、產能過剩和環境危機，“一體化”的關鍵就是要打破 “諸侯經濟”模式，強調資源稟賦和差異化競爭，以市場主導資源配置。這是我們思考津冀港口資源配置的基本出發點。

當前，在有關部門的推動下，津冀港口群協同發展已經建立起初步的框架機制，在投資平臺建設以及港口通關、信息交流、安全協作等業務領域取得了初步進展和成效。下一階段津冀港口群協同發展將進入總體規劃設計及深入實施階段。針對這一背景，并結合上文關于津冀港口群資源利用方面突出問題的分析，未來進一步優化津冀港口群資源配置可以考慮以下思路：

圍繞京津冀協同發展的總體戰略，著眼于服務京津冀城市群發展定位、產業空間總體布局和構建新型對外經濟關系，并帶動中西部加快發展的需求，以明確國家對津冀港口群整體發展定位為前提，以統籌各主要港口功能定位和分工布局規劃為根本，以提升港口群總體運營效益和經營質量為目標，以發揮天津港龍頭和樞紐作用為關鍵，充分發揮政府的主導作用，積極運用產權投資、合作經營等市場化機制，引導各主要港口協同合作、錯位發展、資源共享、有序開發，實現港口資源優化配置，在良性競爭中實現港口群整體轉型升級，協力打造北方國際航運中心，提升港口群核心競爭力。

根據目前發展現狀，在京津冀一體化的大環境中，應主動順應京津冀區域協同發展趨勢，較快推進有關港口轉型升級、提質增速，在服務京津冀一體化協同發展中進一步明確天津港作為環渤海主樞紐港、新絲綢之路經濟帶重要出海口、京津冀國際門戶加工貿易區、京津冀產業協同的供應鏈中心、金融服務中心地位，以加快推進國務院要求的北方國際航運中心和國際物流中心建設，將天津港打造成為全球供應鏈網絡樞紐。

（二）基本原則

1.在資源配置機制上堅持政府主導、企業市場化運作

津冀港口資源整合涉及港口所在區域的利益，更涉及各港口經營企業的利益，是一項復雜的系統工程，中央政府以及地方政府必須發揮先導性作用，主動打破行政區劃和管理體制上的籓籬，打破企業自身利益保護，總體定位，統籌規劃，為港口資源跨區域、跨企業配置創造條件。另一方面，港口資源最終掌握在各相關企業內部，要由企業按照市場規律開發運營。政府間的行政性合作，只能建立起基礎性、引導性的合作機制。優化港口資源配置最終必須進入到企業層面，通過市場化運作，運用股權投資、契約協議等市場化手段，實現實質性、緊密型整合配置，從而保障港口資源優化配置落實到位。

2.在資源配置推進層次上堅持內外結合

津冀港口群資源優化配置，實質上涉及津、冀港口之間的資源優化配置以及津冀港口自身資源優化配置兩個層次。這兩個層次的資源整合深度以及具體形式、內容均不同，但兩個層次之間存在一定的內在聯系。津冀港口群資源優化配置在現階段重點在于加強港口分工協作，實現優勢互補、錯位發展，建立良性、有序的競爭合作關系，從而提升港口群整體競爭力，這必然要求在一定程度上調整各港口的產業結構和功能定位。津冀港口自身資源優化配置的主旨在于打破港區各自為政的局面，進一步優化港區功能布局，推動港口整體轉型升級，形成對外一致的競爭格局。同時，津冀港口之間的資源優化配置也是有關港口自身轉型升級的良好機遇和催化劑，只有通過港口間的合作才能為其未來進一步發展掃除外部障礙，贏得更好的發展空間。因此，這兩個層次的資源優化配置需要一體考慮，統籌配合進行。

3.在市場化操作層面，宜堅持先建立資源整合的共同利益平臺，再推進港口業務層面的具體合作

港口資源整合需遵循市場規律，必然要求平衡所涉及各港口企業的利益。通過一定的投融資機制，建立各方共同參與、統一開發管理的開發建設平臺，是協調各方利益，實現港口資源整合利益共享的最直接、最徹底的手段，是保障港口資源深入整合的前提。要通過已經成立的共同投資平臺，通過投資項目的展開，逐步統合港口群內的重要港口資源以及相關企業資產。

（三）優化津冀港口資源配置的政策建議

1.盡早明確津冀港口群總體發展方向和定位

在國家層面，應積極盡早明確津冀港口群總體發展方向和定位，突出重點，以便落實國家有關戰略要求：一是應明確天津港在津冀港口群中的樞紐港地位；二是以天津港為核心由津冀港口群協同共建北方國際航運核心區；三是明確未來津冀港口群各港口功能定位和分工布局的總體原則。

2.整合區域港口資源，打造以天津港為主樞紐港的津冀港口群

《京津冀協同發展規劃綱要》明確指出了 “港口群協同發展不足”的問題。要按照規劃要求，“構建現代化的津冀港口群”。在北方國際航運核心區建設發展過程中，要在國家有關部委牽頭下，推動津冀港口資源開發規劃的統籌制定，明確各港口主導功能、分工布局以及臨港產業布局。應通過港口資源整合優化港口布局，提升港口功能。天津港是北方國際航運核心區建設的核心戰略資源和最為重要的依托。在港口群的戰略規劃制定上應加強京津冀三地政府間合作，取得各地方政府認識上的統一，積極打造以天津港為主樞紐，以黃驊港、唐山港為兩翼的港口群布局。以行政管理、產權紐帶、戰略聯盟等多種形式推動津冀沿海港口資源整合。通過參股、交叉持股方式實現天津與河北省集裝箱港口間的實質性業務合作，探索建立“水上穿梭巴士”的可行性，使唐山港、黃驊港、秦皇島港等港口的外貿集裝箱能夠方便快捷地運抵天津港進行中轉，為打造天津集裝箱樞紐港奠定長期穩固的貨運基礎。針對天津和河北各港口都在京津冀、“三西”地區布局無水港的現狀，可以積極探索內陸無水港共建共營的業務模式，提升內陸無水港的業務規模和運營質量。在此過程中，要充分發揮有關津冀合作平臺公司的作用，通過投資、參股、收購等投融資機制逐步整合港口群資源，促進津冀港口間集裝箱、散貨合理配置，形成吞吐量和運營收益的合理分享機制。推動港口間人才、技術交流與合作，實現港口發展利益分享。

3.進一步優化和提升天津港功能，打造國際集裝箱樞紐港

隨著集裝箱運輸的發展，傳統的國際航運中心的概念也在發生著變化，是否擁有國際集裝箱樞紐港成為國際航運影響力的重要體現。為此，應進一步優化和提升天津港功能，打造國際集裝箱樞紐港。要綜合考慮天津城市交通、環境承載能力，優化調整天津港的空間布局和生產布局，形成布局合理、分工明確、專業化和規模化的港口布局；進一步完善港口集疏運體系，推進中西部腹地直達天津港的鐵路通道建設，提升天津港與西部能源基地的鐵路通過能力，同時配套提升天津鐵路樞紐的貨物處理容量和能力；提升港口作業效率，加快自動化碼頭建設，采用更為先進的機械設備，提升港口作業的管理水平，不斷提高港口承載能力；同時進一步提升口岸服務效率。

4.積極推進自由貿易試驗區建設，盡早建成國際自由港城

天津自貿試驗區已正式掛牌運行，中韓、中澳自貿區先后談判成功，旨在以制度創新為核心，大力促進貿易和投資便利化，探索全面深化改革開放的新路徑，要積極推進自由貿易試驗區建設，加快政策落地，用開放倒逼改革，以發展解決制度瓶頸，優化營商環境，拓展發展空間。爭取將天津自由貿易區試驗逐步建設成為我國北方重要的國際自由港城，充分發揮其在貿易、投資、金融和運輸自由化方面的引領作用和政策高地優勢。要充分發揮東疆保稅港區作為津冀港口群唯一保稅港區的特殊功能和政策優勢，圍繞推進天津自由貿易試驗區建設建立區域共享機制。包括加快啟運港退稅政策在河北的試點，通過一定形式的財政先期補償機制，推動相關政策落地，增加津冀港口間中轉業務量；通過港口費收政策優惠等措施，引導港口及航運企業增加津冀港口間內支線班輪運輸業務，增加集裝箱喂給吞吐量；探索建立保稅港區投資企業財稅分成機制，鼓勵河北省相關金融、貿易企業在東疆保稅港區內投資等。

[1]天津市京津冀協同發展領導小組辦公室負責同志.就《天津市貫徹落實〈京津冀協同發展規劃綱要〉實施方案》答記者問[DB/OL].http://www.tj.gov.cn/zwgk/zwxx/zwyw/201509/t20150915_276475.htm.2014-09-15.

[2]天津市政府.天津市城市總體規劃（2005年～2020年）[Z].2005.

[3]河北省政府.河北沿海地區發展規劃[Z].2011.

[4]李昌明，楊明明，沈杰.一體化環境下津冀港口群戰略聯盟構建研究[J].物流技術，2012（13）：274-278.