基層審計機關如何實現審計全覆蓋

○王慧

（南陵縣審計局 安徽 蕪湖 241300）

一、審計監督全覆蓋的含義

《關于加強審計工作意見》明確提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。文件對該審計全覆蓋的外延規定包括了三層含義，即審計監督對象全面覆蓋公共資金、國有資產和國有資源；審計重點涵蓋對公共資金、國有資產和國有資源進行管理、分配和使用的所有活動；接受審計的主體包括管理、分配和使用公共資金、國有資產和國有資源的部門、單位和個人。

對于基層審計機關而言，全覆蓋就是對法定審計對象和范圍的全面覆蓋，是指審計機關在法定職權范圍內，對所有公共資金、國有資產、國有資源管理使用情況的真實合法效益情況進行的審計，做到一定周期內對所有審計對象的全覆蓋。目的在于從不同角度審計公共資金、國有資源、國有資產的管理使用情況，以推動重要領域和關鍵環節的改革，促進全面深化改革各項戰略的貫徹落實。

二、我國基層審計機關實現審計全覆蓋過程中的現狀及存在的問題

1、基層審計機關人員結構老化、人少事多、復合型高端審計人才資源不足

（1）保障欠缺，編制限制，優秀復合型人才不足。基層審計機關在上世紀80年代初建立，人員隊伍不斷發展壯大，隨著人員編制管理的嚴格規范，人員難以流動。隨著國家審計對象面廣量大，基層審計機關人員力量不足已是不爭的事實，基層審計機關采用多種形式，如增加事業單位聘用等形式招錄年輕人才，新進的事業聘用人員由于待遇或身份問題，或通過公務員招考考入其他單位或跳槽至待遇更好的單位。審計隊伍中高端人才的匱乏是制約實施審計全覆蓋的瓶頸。國家審計對從業人員的綜合素質和專業技能的要求在不斷提高，需要具備良好的溝通能力，在發現重大違法違紀案件線索過程中需要具備過硬的政治品質，應對各種審計突發狀況需要具有靈活掌握適度的能力。就專業技能而言，審計人員在精通會計、審計知識基礎上，還應掌握法律、管理、金融、工程、計算機等專業知識。目前符合審計業務骨干和審計專業領軍人才條件的高層次審計專業人才較少，難以滿足現實需要。

（2）審計人員少與審計工作任務重矛盾突出。一方面，行政機構嚴格控編，基層審計機關人員編制被壓縮減少，審計力量嚴重不足；另一方面，隨著經濟社會發展和社會各界對審計期望值的提高，審計機關的任務越來越重，基層審計機關每年要完成的審計項目數量在不斷增加，同時還要承擔黨委政府安排的招商引資、秸稈禁燒等非審計工作。兩個方面的情況集于基層審計機關一身，造成許多審計人員的學習時間減少。

（3）年輕人員比率較低，人員結構老化。近年來，審計工作日益繁重，完成審計任務不僅需要敏捷的思維、豐富的經驗，還需要健康的體質、充沛的精力，因此審計機關需要大量的新生力量。從目前來看，基層審計機關隊伍年齡結構存在不合理的狀況，中老年干部比率偏高，而年輕干部，特別是30歲以下干部嚴重短缺。

2、基層審計機關信息資源利用不足

以財稅、金融、稅收、社保資金、耕地保護等審計項目為例，各基層審計機關積累了豐富的信息資源，對于各地預測相關行業的發展趨勢、確定審計的主要風險點、提高審計效率、評估相關政策執行都有極高的價值，但目前尚缺乏對這些資源分門別類的管理、整理和利用。與此同時，審計與被審計單位和其他監督部門的信息資源還未實現實時共享，不能充分利用外部信息資源成果，制約了審計的效率和深度。

3、國家審計、社會審計和內部審計三方未有效銜接

目前各地基層審計機關在審計項目中社會審計及內部審計力量參與度低，不利于調動外部資源彌補國家審計人力有限、技術更新能力不強的先天缺陷，也加速了三者發展不均衡。在審計系統內部，同樣存在著上下級審計機關銜接方面的問題。上級審計機關與下級審計機關之間的關系還停留在業務指導層面，在審計全覆蓋的新形勢下，大兵團作戰的常規模式和資源難以全面調動整合的矛盾就顯得尤為突出。

4、法律層面的審計范圍界定還不明確，新興的審計類型的法律規范體系還不完善

2014年10月國務員出臺《國務院關于加強審計工作的意見》，審計全覆蓋首次出現在政府文件中，無疑是明確審計監督范圍的一個強有力的信號，但究其法律規范的效力而言，該文件屬于行政法規，還需要從法律層面對審計范圍加以明確和固化。

另外，隨著近幾年審計向生態環境領域的延伸，出現了自然資源資產離任審計、環境審計等新興審計類型，但相關的法律、法規、制度和指南尚未及時修訂和制定，導致基層審計機關在接觸到此類審計實務中出現無章可循的尷尬局面。

三、基層審計機關實現審計全覆蓋的對策

1、正確認識和理解審計監督“全覆蓋”的要求

劉家義審計長在全國審計工作會議上指出，全覆蓋一要有深度，不能走馬觀花，一味追求數量，要對每一個項目都審深審透；二是有重點，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關領域的總體情況，確定審計的重點領域、關注的重點問題；三是有步驟，要統籌部署，有計劃推進，確保實現對重點對象每年審計一次、其他對象五年至少審計一次；四是有成效，要做到審計覆蓋面“廣”的同時，力爭反映情況“準”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。

2、統籌兼顧，形成審計計劃一盤棋的思路

一要在年初安排審計項目時，注重對審計對象和審計范圍進行綜合考量和提前布局。從年度項目計劃安排、不同年度項目計劃的前后延續性以及年度計劃與相關年度項目規劃之間的關系著手，保證項目規劃有序、前后銜接，使審計全覆蓋工作有序推進。二要將各級審計機關審計項目計劃有機的銜接起來，做到下級機關在獨立開展審計項目的同時，結合上級機關的項目計劃開展相關審計項目，避免上下級機關之間因審計項目的交叉、重復導致資源浪費。三是堅持以預算執行審計為主線，做到“三個結合”，避免重復審計。在年初項目下達時，確保預算執行審計與部門的財政財務收支審計相結合，與領導干部經濟責任審計相結合，與專項審計相結合，做到一審多“果”、一審多“用”。

3、有效整合各類項目、各類資源和各審計業務領域促進形成合力

一是要以財政審計大格局為平臺，加大對上級審計機關統一組織開展的各業務領域審計項目的整合力度，要避免業務成果的條塊分割，從宏觀和整體上進行分析，提煉綜合成果，確保審計效用最大化。二要將上級審計機關統一組織的審計項目與當地黨委政府安排的審計項目進行有效整合。如，在進行同級預算執行審計中，結合部門預算執行審計安排完成當地黨委政府安排的一些專項審計工作，形成合力。三要優選精選審計項目，減少審計次數。擴大審計的覆蓋面，歸根結底是為了增強監督效果。在現有人員不變的情況下，減少審計項目，做優審計項目，收縮防線，重點突破，切實提高審計效率和效果。在選擇審計項目時，應選擇對經濟發展和社會進步、促進宏觀政策落實有重大影響的領域、單位、資金和工程開展審計。在此基層上統籌安排，使得審計全覆蓋有計劃推進，確保實現對重點對象每年審計一次，對其他對象每五年審計一次。

4、整合審計人力資源，多渠道增加審計力量，增進資源利用效果

與廣泛的審計領域、眾多的審計對象和繁重的審計任務相比，基層審計機關要實現審計監督的全覆蓋，人力資源十分有限。以現有的編制內的審計力量，在五年內難以做到對全部審計對象輪審一遍。因此，要實現審計工作全覆蓋，一要在完善內部考核制度的基礎上，進一步淡化科室和專業限制，統一調配審計力量，提高審計工作效率，最大限度地整合利用現有人力資源；二是要利用社會審計資源開展審計業務外包，創新審計業務開展方式，在建立有效核查機制的前提下，將審計業務外包給社會審計單位，尋求外部力量支持；三要加強對內部審計工作的指導，以合適的方式提高內部審計人員的技能，充分發揮內部審計監督的基礎性作用。

5、強化審計整改監督檢查的力度，促進審計作用的真正落實

審計全覆蓋的目的是為了更好地發揮審計免疫系統作用，使審計真正發揮無影燈的效果，而不是簡單地使審計范圍大而全。審計整改的目的是提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展。當前，可以從建立審計整改標準體系、審計整改報告制度、審計整改跟蹤檢查制度、審計整改問責制度、審計整改公告制度等方面，推動建立審計整改機制，使審計作用發揮全覆蓋。

6、進一步強化審計隊伍建設，提升、優化業務能力水平

審計隊伍建設關鍵在于人才、法治和技能建設，要人才興審、法制立審、科技強審。首先要有一個堅強有力的領導班子，領導班子肩負著團結和帶領全體審計人員全面推動審計事業科學發展的重任，其自身的知識架構、業務水平、執政能力、創新精神將直接決定著審計隊伍建設，影響著審計事業的科學發展。二要堅持以人為本，在提高審計人員整體素質和個人綜合素質上下功夫，努力造就一批查核問題的能手、分析問題的強手、計算機應用的高手和嚴格管理的好手等行家里手，形成強有力的戰斗力。三要加強對法律制度的學習。法律制度是審計工作的根本依據，是審計執行力和威懾力的具體體現。審計人員要加大學法力度，從源頭上杜絕“有法不依、執法不嚴、以審謀私”等現象發生。四要加強專業技能建設。隨著經濟發展、新生事物日新月異，專業技能欠缺，嚴重影響甚至制約了審計事業的健康持續發展，提高專業技能勢必成為審計人員的必修課。而提高專業技能的唯一途徑就是學習，不斷學習理論經、政策和各種知識，不斷更新知識結構，才能與時俱進、跟上時代的步伐。“人、法、技”的完美結合，必將促進審計隊伍整體素質的全面提升，為實現審計監督的全覆蓋提供有力的基礎保障。

[1]牟遙：芻議國家審計全覆蓋的實現路徑[J].現代審計與經濟，2013（Z1）.