中國旅游發展筆談

國家公園體制試點及其對遺產旅游的影響

張朝枝

2015年1月20日，國家發改委聯合中編辦、國土、財政、建設、農業、水利、環保、林業、旅游、文物及法制辦等12個部門聯合發布《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《方案》），標志著醞釀已久的國家公園體制改革終于正式啟動。本文擬對《方案》進行解讀，并就其可能對遺產旅游產生的影響進行分析。

一、《方案》解讀

試點目的。國家公園建設到底是為了保護生態資源，對一些重點保護區域進行封存，還是為了更好地讓社會公眾接受自然教育、享受自然生態環境，各方一直有著不同的理解。有人認為，國家公園的核心目標應該是為了讓社會公眾更好地享受自然資源，資源保護的目標就是合理利用，旅游就是最主要的利用方式，國家公園就是用來開發旅游活動的區域，嚴格的自然生態保護那是自然保護區干的事。但《方案》明確提出國家公園主要是針對國家主體功能區規劃中的“禁止開發”區域（遺產地區域，或保護地區域，根據《全國主體功能區規劃》，禁止開發區主要包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園），國家公園建設以保障國家生態安全為目的，以實現重要國家生態資源國家所有、全民共享、世代傳承為目標，并且將自然生態系統和文化自然遺產保護放在第一位，對合適開展旅游的區域要按程序報批，同時加強對游客的生態保護警示教育。這些充分說明國家公園建設的首要目的是優化利用國土空間的主體功能區，保障國家生態安全，其次才是合理利用。

試點關鍵。國家公園體制試點的關鍵是理順多頭管理、建立具有排他性資源處置權的國家公園體制。目前，我國現存9類遺產地（保護地）類型，包括風景名勝區、文物保護單位、自然保護區、森林公園、地質公園、城市濕地公園、水利風景區、等級旅游景區（部分與遺產地交叉），這些遺產地類型分屬不同的中央部門授牌與管理，交叉重疊，產權糾紛與利益沖突問題嚴重，相關報道屢見不鮮。在國家公園建設問題上，本身就存在部門利益沖突。如林業部門聲稱從1980年代初建立第一個國家森林公園——張家界國家森林公園開始，其目標就是建設中國的國家公園體系。而建設部門則堅持認為，在1980年代末開始的國際交流中，就將中國的國家級風景名勝區譯為“China National Park”，并且建設部門已經在實踐中被國際上廣泛認可為中國的國家公園管理機構。2008年，國家林業局率先批準在云南省進行國家公園試點，緊接著國家旅游局聯合環保部在黑龍江省伊春市湯旺河區進行國家公園建設試點，并為湯旺河國家公園授牌。2013年11月，“建立國家公園體制”作為生態文明建設的重要舉措在十八屆三中全會上被正式提升到國家戰略層面。2014年3月，國家環保部正式發函批準浙江省開化、仙居兩縣開展國家公園試點。與此同時，林業、建設、國土等部門就國家公園建設的主導權展開了激烈的爭論，各地也出現爭建國家公園的熱潮，但從本質上來看，各部門提的國家公園建設方案都沒有擺脫以前部門授牌的模式，其本質仍是部門爭地盤。早有研究證明，避免遺產資源公地悲劇的有效辦法是建立具有排他性的資源處置權（張朝枝、徐紅罡，2007），但這僅限于理論方案，實際操作中涉及利益分配，困難重重。可喜的是，《方案》明確提出對國家公園“試點區內各類保護地的交叉重疊和碎片化區域進行清理規范和歸并整合，使每個保護地范圍適宜、邊界四至清晰、實現一個保護地一塊牌子、一個管理機構，由省政府垂直管理”。

試點內容。根據《方案》，具體到試點的國家公園，其工作重點是明晰資源權屬，創新經營管理，促進社區發展。明晰資源權屬的核心是對區域內的自然生態資源進行確權，特別是對全民所有和集體所有的產權結構進行科學確定，合理分割并保護所有權、管理權和特許經營權。創新經營管理的核心是核定游覽區承載量，建立門票預約制度，保證門票價格的公益性，實行收支兩條線管理。促進社區發展的核心是要優先保障本地居民就業，完善用地補償機制，吸引社區居民參與決策。從這些內容來看，無疑都是近年來遺產地旅游開發矛盾最集中、最尖銳和學界最關注的地方，說明《方案》的制定充分考慮了遺產地旅游開發的現實與理論訴求，具有理論與現實意義。

二、《方案》實施與推廣對遺產旅游的可能影響

顯然，《方案》目前只是對國家公園試點提出了要求，但《方案》同時也明確試點的期限截至2017年，即此后國家公園體制要在試點的基礎上正式推廣成立。由于國家公園的范圍已經被界定為禁止開發區，即各類國家級遺產地，如果國家公園體制試點工作順利推進，并按計劃全面展開，勢必對遺產旅游帶來系列影響，具體可能包括：

景區開發性項目進一步受到約束。此前國內眾多的旅游發展與遺產地保護沖突事件表明，凡有著明確責任主體與法律約束的遺產保護沖突事件，如世界文化遺產地，基本上都能圍繞遺產保護第一的原則進行有效處理，而一些多頭管理的自然遺產地，往往由于沒有明確的責任主體而不了了之。隨著國家公園專門的管理與責任機構成立，國家公園內的非旅游開發利用區的約束機制將得到進一步強化，部分違規、違章建設的旅游接待服務設施將逐漸被清理出遺產保護的核心地帶，以往一些完全依賴于資源壟斷的旅游景區開發企業將面臨重新洗牌的壓力，而一些從事服務經營的旅游開發企業將會進一步通過特許經營模式來強化其壟斷地位，通過創新經營手段吸引更多游客來實現利潤最大化。

遺產旅游的可進入性將面臨挑戰。一方面，國家公園建立后，門票價格將逐漸下降，部分市場需求將得到激發，另一方面，由于約束機制加強，部分遺產地的有效游覽利用區可能會因此而被壓縮，同時又由于國家公園推行最大容量限制與門票預約機制，國家公園將同時面臨游客增多與容量減少的矛盾，再加上國家公園實行收支兩條線的經營機制后，管理者接待游客的積極性可能會降低，這些都會影響遺產旅游者進入公園的可能性。

國家公園與周邊區域關系將復雜化。根據《方案》，國家公園將實行省級政府垂直管理，這將產生兩方面的影響。一方面，與國家公園核心區開發限制相伴，周邊區域的旅游開發將得到加強，圍繞國家公園周邊區域的旅游接待服務設施、旅游活動項目將逐漸增加并會不斷轉型升級，這些都為國家公園周邊地區旅游發展帶來機遇，在當地社區居民優先就業的政策背景下，當地社區居民的就業機會也將不斷增多，旅游與當地社區經濟的關系也將日益緊密。另一方面，目前國內部分已經省直管的遺產地如湖北神農架、武當山旅游經濟特區，在旅游發展過程中，省管單位與周邊縣市的矛盾仍不斷出現，主要體現在社區居民利益分配、旅游行業管理等方面，一墻之隔的社區居民可能會享受完全不同的待遇，一門之隔的游客糾紛可能需要多方協調。當然，這種影響的可能性主要取決于國家公園改制后的行政管理體制方案，即國家公園管理機構到底是只對資源負責，還是要資源與居民二者兼顧。

游客生態教育、可持續旅游影響監測將日益受到重視。隨著國家公園體制的逐步建立，國家公園（遺產旅游地）的公益性將日益受到重視，由于管理機構將不再以旅游收入為考核指標，遺產教育的重要性也就會日益顯現，國家公園如何建立有效的解說系統、如何實現遺產價值傳遞，提升國民對文化與自然遺產價值的認識成為國家公園管理者關心的問題，相應的可持續旅游影響監測的技術工作與學術研究將日益受到重視。

三、結論

綜上可見，國家公園體制試點充分體現了過去10多年旅游學界關注的焦點問題，它是一個多學科爭論與現實矛盾集體推動的一項政策領域的實踐，同時也是自然保護主義思想與現實主義在遺產旅游領域的一次次交鋒的結果。《方案》體現了國家高層開始關注對自然生態的尊重和對現實的折中，一方面強調生態保護的紅線，另一方面也重視對現實困境的考量。如果國家公園體制能夠順利試點與推廣，對遺產旅游產生的影響將是多方面的，但總體來講，將更有利可持續旅游理念的發展與推廣。

公益性、制度化與科學管理：美國國家公園管理的歷史經驗

高科

美國著名歷史學家、哈佛大學教授Arthur Schlesinge Sr.曾撰文稱，美國向世界做出了諸如聯邦主義原則、慈善精神、公立學校等10項貢獻。對此，美國著名環境史學家Roderick Nash認為，“他本來應該再加上一項——國家公園”。從1872年創建的黃石公園算起，美國國家公園已經走過了近一個半世紀的歷程，不僅成為世界自然保護的典范，更成為美國文化的重要象征，被譽為“美國從未有過的最佳創意”。美國國家公園開創了出于公眾利益而保護自然資源的新模式，對世界其他國家的自然資源保護起到了重要的啟發和示范作用，深刻地影響了世界國家公園的發展歷史。本文試圖從歷史學的角度，對美國國家公園發展與管理中的一些歷史經驗進行簡要總結。

一、公益性：設立國家公園的根本宗旨

美國國家公園運動興起于19世紀中后期，正值美國西部大開發狂飆突進，公共土地私有化成為那個時代的主題。美國聯邦政府頒布的《宅地法》《先購權法》《木材法》《礦業法》等政策，促使大量定居者、開發商和企業涌入西部，掀起了公共土地私有化的熱潮。然而，在那樣的時代背景下，美國社會的一些有志之士卻“背道而馳”，他們為了保護公眾的長遠利益，開始將那些風景優美壯觀的地方保護為國家公園，以免其落入私人之手而遭到破壞或過度商業化。

起初，創建國家公園并非是考慮生態環境而保護自然，其目的只是為了將那些與眾不同的自然風景掌控在聯邦政府手中，從而讓公眾有機會去欣賞和了解那些完好無損的自然風景，從中獲取知識、靈感和啟迪。為此，國家公園支持者們便需要確保國家公園的公共屬性。他們通過國會，用法律形式將設立國家公園的根本宗旨確立下來，并將其一以貫之。早在1864年，美國國會通過《約塞米蒂授權法》設立約塞米蒂州公園時，便指明了立法的目的是“為了公共用途、游憩度假和休閑娛樂”，并要求“永遠不得變更其利用方式”。1872年，《黃石公園法》更是旗幟鮮明地指出，其立法宗旨是“為了人民的利益和愉悅”而將其保留為一個“公園或娛樂地”，并“使其保存在自然狀態”。1916年，《國家公園局組織法》設立公園局“保護公園中的風景、自然與歷史遺產以及野生動植物，并以此種手段和方式為人們提供愉悅并保證它們完好無損，以確保子孫后代的福祉。”作為《組織法》解釋性文件的“萊恩來信”（Lane’s Letter）也確立了類似的原則：第一，國家公園必須被保護在完好無損的狀態，以便當代人和后代人利用。第二，設立國家公園的目的是為了讓人們利用、觀察、保持健康和娛樂；第三，在國家公園中做出的所有影響公眾或私人企業的決策都必須符合國家利益。此后，國會立法還多次強調設立國家公園的根本宗旨，認為“國家公園的保護、管理和機構設置都應該突出國家公園的公共價值，并保障其完整性，而不能有損于設立這些保護區時所設定的價值和目的”。國家公園的公益性原則在國家公園立法中不斷地被強化，并廣為社會大眾所認同。

從實踐來看，國家公園管理者也通過實際行動，積極踐行和維護國家公園的公益性原則。國家公園局在首任局長Steven Mather的領導下，確立了旅游導向的國家公園發展模式，吸引源源不斷的美國民眾進入公園，了解大自然的奇觀美景，讓國家公園真正為民眾所享用。由于國家公園局并不注重從游客身上賺取經濟利益，因此，美國國家公園大都采用低門票或者免費的方式，讓全體國民享受國家公園，體現其公共產品的特性。此外，國家公園還提供公民教育，通過宣傳資料、解釋標牌、自助語音系統和導游等方式，為游人提供了解和欣賞公園的機會。近百年來，美國國家公園的游客數量也呈現出爆炸式的增長，1916年才35萬人，到1940年增長到1700萬人，1980年突破2.2億人，在2002年更達到5.2億人。但需要指出的是，從歷史上看，美國國家公園的公益性具有較大的局限性。因為在很長的一段歷史時期內，美國國家公園的“公益性”是為美國白人社會服務的，是建立在對印第安人的瘋狂驅逐和無情剝奪的基礎之上的。直到近些年來，隨著印第安人逐漸登上政治和法律舞臺，他們在國家公園中的權益（如在公園中舉行祭祀活動）才在一定程度上得到了維護。

二、制度化：國家公園發展的重要保障

美國國家公園之所以能成為世界自然保護工作的典范，很大程度上得益于其獨具特色的國家公園體制。美國國家公園的制度建設主要體現在以下三個方面：一是通過完備的立法體系，確立了國家公園的合法性地位；二是構建了聯邦政府直轄的“國家公園局一地區局一園長”三級管理體制；三是塑造了兼容并包的國家公園體系。

美國國會有關國家公園的立法始終伴隨著國家公園發展的全過程。從1872年的《黃石公園法》，到1906年的《古跡法》、1916年的《國家公園局組織法》、1935年的《歷史遺跡保護法》、1965年的《特許經營政策法》、1968年的《國家游徑系統法》和《自然風景河流法》、1970年的《綜合授權法》、1978年的《國家公園及娛樂法》、1998年的《國家公園綜合管理法》等一系列國會法律，確立了國家公園的合法性地位，讓國家公園管理和維護建立在堅實的法律保障基礎之上。美國聯邦政府、內政部、國家公園局所作出的關于國家公園的所有決策，大到發展目標及規劃的確定，小到建設項目的審批和經營行為的規范，無一不是按照法律規定的程序來進行，真正做到了有法可依、有法必依。同時，相關立法還明確了國家公園管理機構保護公園資源的責任和義務，并賦予其公共資源“看護者”的身份。

美國國家公園經過不斷的管理實踐，逐步形成了聯邦政府直轄的“國家公園局一地區局一園長”三級管理體制。美國一開始也曾嘗試過屬地化管理模式，但未獲成功。1864年，國會將約塞米蒂授予加州政府來管理，后者也設立了一個專門的公園管理委員會來負責。然而，由于當地政府過于注重公園旅游業所帶來的經濟利益，非常重視旅游開發而忽視自然景觀保護，這種做法不斷地遭到社會人士的反對。最終，國會于1905年重新將其收歸聯邦政府管理。事實證明，國家公園進行屬地化管理將難以避免管理權力分割、經濟利益至上而忽視資源保護、監管不力等問題。1916年，國會在內政部設立了管理國家公園的專門機構——國家公園局（National Park Service），從此確立了聯邦政府直接管轄國家公園的模式。后來，由于國家公園數量和規模的擴大，公園局開始將美國劃分為片區，并設立地區局，逐漸形成了目前的首都區、北部區、南部區、中部區、西部區、西部山區、阿拉斯加區等7個地區局。在這種自上而下、垂直領導的模式下，美國國家公園管理具有很強的自主權和靈活性，基本不受地方政府的掣肘。

美國國家公園局下轄國家公園、國家紀念地、國家游憩區等20個門類的398個保護單位（截止2012年），大致可以分為自然、歷史、軍事和游憩等4種類型，構成了美國獨具特色的國家公園體系（National Park System）。然而，這些保護單位一開始并非完全歸屬于一個統一的管理部門，而是分別歸屬內政部、農業部、國防部等不同的聯邦政府機構管轄，管理方式混亂，管理水平也參差不齊。1916年，美國國家公園局成立后，逐漸將所有國家公園保護單位納入其管轄范圍。1933年，富蘭克林·羅斯福總統簽署行政命令，借助改組政府的機會，將原本屬于國防部、林業局等機構管轄的國家紀念地、保護區、國家公園、國家公墓、戰場遺址、軍事公園等，統一劃歸國家公園局管理。1935年和1936年分別通過的《歷史遺跡保護法》和《公園、風景路和休閑地法》進一步將歷史文化資源和休閑地納入國家公園局管轄范圍之內。隨著越來越多的單位被納入保護范圍之內，國家公園局也成為美國最大、最權威的自然、文化和游憩區保護單位，統一對所有保護單位進行規劃，并采取嚴格的管理和保護措施。

三、科學研究：國家公園管理的堅實基礎

美國國家公園局聘用了大量的科學家，并與諸多科研機構合作，對國家公園的設立、規劃、保護、利用和管理進行研究，為管理部門在生物多樣性保護、生態恢復、外來物種管理、病蟲害防治、火災控制等各個方面提供科學指導，讓美國國家公園管理建立在堅實的科學研究基礎之上。然而，科學研究在美國國家公園管理中指導性地位的確立，經歷了曲折而漫長的歷程，其間也走了不少的彎路。

國家公園局成立后，為了滿足日益增長的旅游需求，公園局開始聯合交通部門、特許經營商在公園中修建公路、游徑、旅舍等旅游接待設施，造成了一些自然景觀的破壞。更有甚者，一些公園管理者還組織獵手屠殺狼、豹、獅子等“不受游客歡迎的野生動物”，并因此導致一些肉食動物在國家公園中的滅絕。在相當長的一段時間里，國家公園局所奉行的是保護風景資源和增加公眾旅游機會的政策，而對于科學研究在管理中的重要性缺乏清晰地認識。二戰結束后，科學技術在國家發展中的作用顯得愈發重要。尤其是現代生態學的發展，讓人們重新認識到了人與自然之間的緊密關系。國家公園局實施的獵殺肉食動物、“見火就滅”（All-out fire suppression）等管理政策也越來越受到現代生態學的挑戰。科學界針對國家公園管理缺乏科學意識與科學研究的批評也越來越多。在這樣的背景下，美國國家公園局才開始調整其管理政策，逐漸確立了科學研究在政策制定和實施中的指導性地位。

1972年，美國環保基金會發布了《國家公園的未來》的報告，指出美國國家公園生態環境遭受破壞，呼吁國家公園局在每一個國家公園中開展生態研究項目，以確保所有的重要資源都能夠獲得充分保護。1980年，國家公園局發布了《國家公園現狀》的報告，承認其在科學研究和科學知識運用方面存在的不足，認為國家公園內部及周邊的旅游開發活動對國家公園的總體環境帶來了威脅。1992年，美國國家科學院評估了國家公園管理的科學水平，其報告顯示“國家公園局的研究項目存在嚴重問題”，并要求國家公園局“進行根本性的改變”。1998年，國會通過了《國家公園綜合管理法》，要求國家公園局“廣泛地吸收和利用最先進的科學與信息技術，確保國家公園體系管理水平的提高”。該法要求國家公園的管理決策必須依靠科學研究，要求開啟調查和監管項目，掌握國家公園內資源的基本情況。作為回應，國家公園局發布了一份名為《自然資源的挑戰：國家公園局保護自然資源的行動指南》的政策聲明，重新調整了資源管理中的科學研究內容，將“瀕危物種、外來物種、空氣質量、水質量、溪流、合作以及公眾教育”確立為研究重點，并將科學研究、資源普查和環境監控作為保護和恢復國家公園生態系統的重中之重，從而真正確立了科學研究在國家公園管理中的指導性地位。到如今，“科學價值而不是風景或者游憩價值成為國家公園保護的首要標準”。

四、結語

中國公共資源類旅游景區所面臨的資源保護不力、游覽費用高等問題長期為社會所詬病，對其管理模式的改革也迫在眉睫。近年來，黑龍江、云南等地開始試點國家公園，貴州也提出了建設“國家公園省”的口號，中國的國家公園建設步伐已經邁出。盡管在處理資源保護與旅游發展的矛盾方面，美國國家公園的做法也并非盡善盡美，但其在資源保護、公眾利益維護、法制建設、制度設計等方面的經驗有目共睹，應該值得我們關注和學習。

國家公園中央治理模式的“國”“民”性

李鵬

國家公園是全球自然保護的規范語言，也是中國生態文明建設的制度安排。從美國最有創意的設想變成全球的共同模式，世界各地的國家公園將“保護與利用并重”的核心理念與各國實際情況緊密結合，形成了三種較為普遍的政府治理模式：中央政府治理、中央與地方共同治理和地方治理。從全球范圍來看，以美國為代表的中央政府治理模式影響最為深遠，是國家公園治理模式的原種，其他治理模式都是由此衍變轉化形成的變種。該模式的突出特點就是“國家性”“公眾性”明顯且高度結合。

一、“國家性”是國家公園的基石

國家公園是國家的公園，“國家性”是國家公園的基石，它是將國家公園的事權上升到國家層面，成為中央政府的事權，實施中央集權、垂直管理，進而實現“以國家之名、依國家之力、行國家之事”。國家公園建設和管理涉及諸多利益相關者，單憑個人和組織難以協調，只靠市場勢必商業性太強，只有中央政府才能整合全國力量并均衡各方利益。1903年，國家公園之父繆爾陪同第26任美國總統西奧多·羅斯福視察西部國家公園的時候，就提出了“只有通過聯邦政府力量，自然才得以保存”的忠告。

以國家之名，是指國家公園建設不是以地方之名（如美、加的省立公園），也不是以部門之名（如中國的部門公園），只有以國家為名，才能樹立國家權威，實現國家所有，體現國家價值。首先，有利于樹立國家權威。由中央政府成立的國家公園專門機構（如國家公園管理局），代表國家將具有國家價值的自然資源納入國家公園體系，對所有的國家公園進行統一的垂直管理，行使國家管理權限，具有很高的權威性。在美國，地方政府無權干涉國家公園局的管理，即使治安也由國家公園管理局負責。其次，有利于實現國家所有。國家公園的土地、景觀、生物均屬于國家所有。正如羅斯福總統所言：“人們要珍視和保護園內的景觀、森林和野生生物，它現在成為美國的財產，屬于全民所有。”在西方國家，土地私有的基礎制度之下，國家公園土地國有化顯得尤為重要。在確定國家公園之后，國家要通過購買、捐贈等方式獲得土地權屬，從土地個人所有變成土地全民共有，即使有些土地權屬一時難以解決，也會以保留地的方式予以確定。最后，有利于體現國家價值。納入國家公園的自然區域，必須在生態系統和生物多樣性等方面具有典型性和代表性，具有杰出的國家價值，甚至是全球價值，如加拿大班夫、美國紅木既是國家公園又是世界遺產。

依國家之力。只有靠國家之力，才能保護自然資源，這是世界各國的普遍共識。一是依靠國家法律，通過法律對國家公園進行保護。在美國，國家公園建設史就是國家公園法律建設史。1872年的《黃石法案》、1906年的《古跡法》、1916年的《國家公園管理局組織法》、1965年的《保護法案》、1998年的《國家公園系列管理法》等構成豐富的法律體系。其中，《古跡法》是美國自然資源保護和歷史遺跡保護的里程碑，賦予了總統強大的權利——獨立決定權，可以不經過國會批準，將任何地方設定為國家保護區；歷屆總統援引該法案建立了一系列國家紀念地，保護了一大批具有重要科研價值和審美價值的自然和歷史遺產。二是依靠國家財力。國家公園建設和運營都以國家財力為主要資金來源，主要用于土地征用、前期研究、基礎設施建設和運營費用。三是依靠其他國家力量。國家公園建設初期，美國政府甚至不惜動用國家機器對國家公園進行保護，1890年，美國政府就為保護黃石、約塞米蒂、巨杉和格蘭特將軍4座國家公園派駐軍隊。對此，繆爾感慨道，“感謝山姆大叔的軍隊，他們所作所為的確可圈可點，使得黃石的每一棵松樹得以快樂地揮舞著枝丫。”

行國家之事。一是承擔國家責任，從保護事業角度而言，國家公園是一個國家對全球生態系統完整性和生物多樣保護所做出的莊嚴承諾，也是綜合國力的表征。二是履行國家義務，一個國家要為其國民的生存、發展、安全、健康、幸福生活和可持續發展承擔義務，通過保障公民游憩權利來實現社會福利，也是政府積極作為的表征。國家公園具有保護、游憩、科研和教育等功能，是可為公民提供教育、娛樂和精神放松的場所，也是政府幫助公民實現游憩權利、享用生態福利、提升生活質量的有效載體。三是實施國家管理，在國家公園管理局和分區機構領導下，園區管理處對國家公園運營內部事務實施統一管理，對園區內的貿易、商業、娛樂、運動、土地占用及其他活動進行控制和特許經營，同時采取各種措施避免或最大限度地縮小大規模活動對公園資源及價值的不良影響。美國人很早就認識到這一點。1903年，羅斯福總統在黃石國家公園拱門奠基時就提出：“黃石公園絕對是世界上獨一無二的。為了大眾的利益和樂趣，我們創建了這個公園。為了保證全體國民和他們的后代能永遠享用這片土地的唯一辦法就是由國家管理公園，保護這個公園。”

二、“公民性”是國家公園的宗旨

國家公園是服務人民的公園，“公民性”是國家公園的宗旨，國家公園建設要以服務全體公民為使命，要實現“公民共有、公民共建、公民共享”。只有公民積極參與，才不會使國家公園建設只停留在政府層面，才能激發全體公民的熱情，整合國家、社會和個人的力量。在美國，許多國家公園的土地都是家族或個人捐贈的（如洛克菲勒家族）。

公民共有體現在國家公園是全體公民的“公”園，而不是少數人的“私”園。國家公園服務于全體公民，是民主進步和現代文明的表征，有別于歷史上的皇家苑囿。以國家之名、集國家之力建設起來的皇家苑囿，服務的不是全體民眾，只是極少數的皇親貴族。作為開放的游憩空間，國家公園是全體公民實現平等游憩權利和獲得公共生態福利的實體。特別是國家公園入園門檻非常低，各個社會階層公民均可獲得平等的游憩機會，而這一機會的獲得是以法律為保障，《黃石公園法案》就承諾“國家公園是用于自然資源與環境保護和公眾游憩休閑的場所”。而后，許多國家立法均源于此。

公民共建貫穿國家公園設立、建設和運營三個階段。在設立階段，國家公園設立除了“自上而下”的頂層設計之外，還有公民“自下而上”的提名做法，確保了公民表達建設國家公園的意愿；建設過程中，許多青少年以義務勞動的方式參與國家公園建設，許多科學家為國家公園建設提供技術支持，許多非政府組織為國家公園建設提供技術和資金幫助；在運營階段，大量國家公園志愿者參與其中，其數量超過10萬人，是國家公園雇員數量的5～6倍，成為國家公園運營的重要力量。正因為有公民共建，國家公園才逐步成為凝聚美國精神的平臺和宣揚美國價值觀的窗口。

公民共享表現在公益性和公平性兩個方面：一方面是國家公園具有公益性，不以營利為目的，不同于經營性公園。“主題公園”和“國家公園”是美國旅游最重要的吸引物，但兩者存在巨大的差異：主題公園強調商業性，由企業運營，如迪斯尼樂園；而國家公園強調公益性，由國家管理，如大峽谷國家公園。國家公園公益性是確保年輕人認識美國的前提條件，也為年輕人熱愛這個國度奠定物質基礎。另一方面是國家公園的公平性，包括代際公平、代內公平兩個層次。代際公平是國家公園建立的基本宗旨，也就是保護和利用之間的平衡性，不可造成當代人利用之后，后代人沒有資源可以利用。正如羅斯福總統在大峽谷國家公園對公眾所言：“不要破壞它的壯麗景色，使你的子孫，你子孫的子孫保存好它，讓所有的美國人來欣賞這個大自然的杰作。”代內公平是國民、非國民均可以享受，只要是到了美國的外國旅游者均可以與美國公民一樣擁有進入國家公園的同等權利。

三、“國”“民”性與中國國家公園建設

中國正處在國家公園建設的謀劃階段，要針對現有保護地類型“國”“民”性嚴重缺失的現狀，根據實際國情和國家公園特點，采取合理的治理方式，要特別注重“國”“民”并重。

中國現有的自然保護區、風景名勝區等多種部門公園及云南普達措、遼寧湯旺河等試點，均難以稱之為真正的國家公園。一是國家性不夠。或者是部門層次，或者是地方層次，均沒有上升到國家層面，不具有國家性，沒有體現國家名義和國家擔當；從法律保證來看，中國只有以保護要素的法律體系，諸如《森林法》等，而缺少針對單個保護區域的法律（如《黃石公園法案》），更沒有“一園一法”。二是公民性不足。目前，中國大部分保護地尚未實現公民共享，不具有公益性和公平性。九寨溝、張家界、普達措等保護地都是高門票和高消費的旅游區，是當地政府的主要財政收入來源，并且對本地人和外地人實施不同的價格標準。過高的入園門票價格，阻礙了公民游憩權利的實現，限制了大多數青少年認識這個偉大國家的機會。

中國具備國家公園中央治理模式所需天然條件，可采取這一經典模式。政府治理方面，中央政府在政治、社會、文化、環境保護等事務中起到了決定性作用；土地所有方面，中國實行土地公有，即使有一部分非國有的集體土地，也能夠比較容易地轉化成為國有；資金支持方面，中央政府資金在生態建設和環境保護等方面起重要作用，特別是一些適宜建設國家公園的欠發達地區和生態脆弱區通過生態補償和轉移支付等方式，國家資金起到了決定性作用。即使美國這樣市場經濟高度發達的民主國家，其國家公園治理方式都采取中央集權、垂直管理的做法是值得我們深思和學習。國家公園建設不是政治選擇，不能拘泥于意識形態和制度差異，必須考慮保護事業規律和國家公園特點；國家公園建設不是民主建設，不能由中央政府、部門、地方分享權力，必須依靠國家統一管理；國家公園建設也不是商業經營，不能有太多的市場行為和自由競爭，必須體現國家意志和國家支持。

“國”“民”性并重應該成為中國國家公園建設的出發點和歸宿。中國正值國家公園建設的謀劃階段，需要解決的絕不只是一個稱謂的問題，要有“承擔國家責任，服務全體公民”的偉大理想和系統安排。一方面，不能只強調國家性、注重頂層設計和制度安排，而忽視公民游憩權利實現和生態公共產品需求的日益增長；另一方面，也不能忽視國家性，不能過分倚重地方和市場的力量。國家公園建設是中央政府的重要責任，中國現有的政府治理水平和財政支持能力，遠遠強于100多年前的美國，完全有能力建設好自己的國家公園體系。

將國家公園的進步置于地方

鐘士恩 鐘靜

起源于美國的國家公園、Disney主題樂園，英國的工業遺產旅游、田園城市，意大利的慢城運動等都具有理念和發展方式上的創新意義。雖然這些范例，其起源有著特定的地方標簽，但對于相對類似的國家/地區而言，它們具有一定的世界推廣意義。本文借鑒Livingstone“將進步置于地方”的觀點，闡釋國家公園作為一種“發明物”，抑或“進步”的“地方”意義。

一、將國家公園的進步置于美國

國家公園的起源具有深刻的地方標簽。國家公園之所以起源于美國，源于Nash界定的四要素：獨特的荒野經歷塑造了一種自然鑒賞觀；民主的意識形態確保了國家公園的公有性而非私有性；美國擁有大量未開發的土地可供建設國家公園；美國財力雄厚，足以負擔國家公園建設中的昂貴開支。總體而言，國家公園作為美國的發明物，具有4個鮮明的特征：

殖民產物。黃石公園所謂的美國理想和篝火神話，是美國西進運動和國家領土生長的衍生產品。西進運動塑造形成了美國人勇敢冒險、樂觀進取的民族性格，但卻是印第安人的大屠殺血淚史。北美野牛的屠殺使得印第安人喪失了經濟生活來源，而被迫搬遷至居留地。歷史上長期存在懸賞印第安人頭皮制度，所謂的《拉勒米堡條約》更是充滿無恥和謊言。原住居民的土地，被視作荒蕪無主之地。

審美自然。美國的浪漫主義運動，激發了歌頌大陸原始森林和野性山地的愿望。荒野被賦予和象征著壯觀、崇高、歡樂、孤獨、粗獷、神秘、浪漫和純潔。總體而言，大地景觀作為闡釋社會價值觀念的文本，空間被賦予社會、精神層面上的浪漫主義內涵。

景觀民主。國家公園往往被視作是美國景觀民主的絕佳典范。毋庸置疑的是，國家公園的理念首先源于美國工業革命期間的城市化運動中，已經存在和誕生的“公園”理念。1850年開始籌建的紐約中央公園，是美國第一個真正意義上的公園。可見當時就已經存在城市公園理念和民主發展意識。而美國國內戰爭后，民族主義和美國必然擴張主義盛行，在“公園”詞根的基礎上，加上“國家”前綴，將城市公園的環境背景變換到荒野非城市環境，從而催生了國家公園這樣一個更激進、更民主的理念。根據1872年的美國國會法案，黃石公園被定義為“為了人民的利益被批準成為公眾的公園及娛樂場所”。

國家授權。國家公園的資格由美國政府來授予，這是公園地位的最高等級。工業革命、西進運動積累的大量財富，在國家公園建設中奠定了重要基礎。而國家前綴和國家名義，意味著國家公園在美國早期民族國家重建和團結中，具有重要的歷史意義，始終占據著道德高地。美國1916年成立的國家公園管理局（National Park Service，NPS），負責管理美國本土所有的國家公園、山脈，以及持有各種名稱標記的自然保護區和歷史文化遺產。而休閑機會圖譜（recreation opportunity spectrum，ROS）、可接受改變極限理論（limits of acceptable change，LAC）和基于游客體驗與資源保護的管理（visitor experience and resource protection，VERP），則成為國家公園的重要理念和實踐支撐。

二、將國家公園的進步置于中國

國家公園進入中國有著深刻的歷史淵源，并非一個新鮮物。早在清末民國時期，公園、國家公園的理念，帶著殖民色彩，就已傳入中國。中國傳統的古典旅游，主要是游山水、覽名勝、觀寺廟、逛廟會。19世紀中后期，公園、動物園、博物館、海濱浴場、風景度假區等“西洋景”，隨著殖民入侵進入中國，并主要分布在通商口岸、開放商埠等地區。1868年，英美租界當局在上海蘇州河與黃浦江交界處的灘地上修建公園，作為外國僑民休憩、游樂之地，這是中國第一個公園。相當一段時期，公園成為中國人“華人與狗不得入內”集體記憶的代名詞。值得一提的是，清末民國時期，休閑娛樂空間一部分是傳統園林轉化過來，一部分是殖民者建立后來向公眾開放，一部分是政府新建。

頤和園是中國第一個國家公園。1914年5月，當時的中華民國內務府呈報公文并正式向公眾開放皇苑。頤和園逐漸從皇家私園變為國家公園，此后天壇、文廟、國子監、北海、景山等皇家禁苑也陸續面向公眾開放。清末民國時期，一個不可忽視的歷史事實是“中山公園”與近代民族主義和孫中山崇拜的崛起。利用公園推行孫中山崇拜和“三民主義”成為國民黨與各地政府的必然選擇，公園成為孫中山“天下為公”的最好闡釋載體。上海、南京、廣州、天津、濟南等地的中山公園，基本上位于相應歷史時期的城郊地帶，成為民族主義的象征空間、公共空間和神圣空間。

對應并適度區別于世界自然保護聯盟界定的6種保護區分類體系，我國現階段的保護區體系大體上包括自然保護區、森林公園、地質公園、濕地公園、礦山公園、風景名勝區、水利風景區、城市濕地公園、濕地公園和重點公園等10種類型。

人們一般認為風景名勝區最接近IUCN所界定的國家公園類型。申報世界遺產的名詞，可折射出我國對待“國家公園”的理解。泰山（1987年）和黃山（1990年）分別采用“Mount Taishan”“Mount Huangshan”的英文申報名稱；而九寨溝（1992年）和武陵源（1992年）則分別采用“Jiuzhaigou Valley Scenic and Historic Interest Area”“Wulingyuan Scenic and Historic Interest Area”的英文申報名稱。采用“National Park”英文名稱進行申報的單位則僅有廬山國家公園“Lushan National Park”（1996年）和三清山國家公園“Mount Sanqingshan National Park”（2008年）。廬山和五臺山雖然是中國典型的風景名勝區，但在申報世界遺產的時候則被視作文化景觀遺產。可見，雖然人們一般認為風景名勝區最接近IUCN所界定的國家公園類型，但仍然同IUCN更為強調“自然性”的國家公園之間，存在巨大的理解上的差異。

事實上，國家公園在全球的擴散和傳播中并沒有一個統一的模式，地方版本中的美國國家公園制度體系被無限放大。美國國家公園管理體系有超過20種類型，其“國家公園”是對應和等同于IUCN的“保護區”概念，而非IUCN嚴格界定、更為強調自然性的第二種保護區類型——國家公園概念。

三、中國國家公園的地方版

中國國家公園的建設熱情，顯然與新時期、新常態的經濟社會過程（轉型升級、生態文明）密切相關。部分媒體和學者呼吁，建立類似美國國家公園管理局的部門，這與中國的分權化、地方自主發展相矛盾，國發2014年31號文件提出的由發改委等牽頭實施，很有可能變成一個“和稀泥、搗糨糊”的尷尬局面。基于此，與其建立中國的“國家公園”，倒不如建立新時期、新常態的“保護區體制”。

1.尊重、繼承和弘揚中國本土性的保護區制度體系和制度性詞匯。以《風景名勝區條例》（2006年）為例，第二條提出風景名勝區是“可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域”，第三條提出“國家對風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則”。事實上，其概念內涵是與IUCN關于國家公園的概念內涵，乃至美國的大一統國家公園概念內涵是一致的，都沒有被賦予“經濟目標”。世界上多數的國家/地區都在生產、管理和循環一個動態的、變化的“國家公園”概念，呈現出本土化的政治、經濟、社會和文化用途。簡單的、完全照搬美國版本，試圖采用美國版本中的“國家公園”概念，統一打包和替換中國既存的10種保護區類型及其名稱，顯然存在“偷換概念”的嫌疑，從現實出發失去方向感，從歷史出發失去“游賞文化”（山水文化，發現美、欣賞美、傳播美）傳統。

2.完善和擴大中國的保護區類型。無論是美國國家公園版本中的“無所不包”，抑或是IUCN關于城市保護區（urban protected areas）的最新認識，保護區的概念和內涵正在不斷外延。中國的保護區類型，可在現有10種類型的基礎上，考慮增加鄉村自然保護區、城市保護區、海洋保護區、高原保護區等其他的類型。

3.嚴格劃定生態紅線。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》提出，“建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核”。事實上，無論是《自然保護區條例》，抑或是《風景名勝區條例》，都提出類似“核心區、緩沖區和外圍區”的要求。IUCN則一直倡議“75%法則”，即管理設施、服務設施盡量放到保護區邊緣，且面積大小不能超過總面積的25%。

4.有法必依，執法必嚴。中國不缺乏有關保護區的法律、法規、條例等，比如《森林法》（1984年）、《環境保護法》（1989年）、《土地管理法》（2005年）、《文物保護法》（2007年）、《旅游法》（2013年），以及國務院頒布的相關條例和各行政主管部門制定的管理辦法和規定。恰恰根本問題在于有法未依（如張家界天梯事件）、有諾未依（如五大連池被聯合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO亮黃牌警告）。未來需要進一步樹立和推廣保護區的崇高地位和目標使命，各級行政主管部門應該切實做到“嚴進嚴出”，杜絕任何挑戰保護區基本原則和目標的不法行為。

5.借鑒并學習國外的“政府協調、社會捐贈、地方自主、社區主導”等構成的系統性組織框架。過去，中國風景名勝區的資金來源不是中央政府，而主要是門票經濟。部分人借此盲目悲觀，無限放大美國國家公園的管理制度。事實上，我們對待保護區的認識和處置方法在不同的歷史時期，具有不同的政治、經濟與發展的訴求，特定歷史時期的特定認識和處置方法也完成了特定的用途。隨著中國經濟與社會的快速轉型和變革，特別是對生態文明的重視，可以考慮加大國家對保護區的資金投入，呼吁并逐步建設社會捐贈體系。

6.籌劃建立針對保護區的監督、培訓和技術指導機構。無論是IUCN版本（作為UNESCO的技術評估依托），抑或是美國國家公園版本（除了管制職能，同時兼具理論和技術指導職能），目前我國有關保護區的各個相關部門“重申報、輕管理”的現象非常突出。未來可以考慮建立綜合“管制評估、警告預警、技術培訓、規劃管理”等多重職能的相關指導機構。

基于國家遺產區域理念的我國國家公園體系建設

郝志剛

黨的十八屆三中全會明確提出加快生態文明建設，建立國家公園體制，這是新常態下我國立足當前遺產保護與發展實踐，同時又著眼未來的重要戰略部署。建立適合我國國情的國家公園保護與管理體制能夠徹底解決我國遺產管理中條塊分割、公地悲劇和“九龍治水”的困境，進而更好地彰顯遺產的生態、教育、科研和游憩功能，促進遺產的可持續發展。

目前，我國已經形成包括自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、國家重點文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區和旅游景區在內的九大類遺產管理體系，這構成了我國遺產保護類型的點系列。事實上，在中國廣袤的土地上還孕育了眾多珍貴的大尺度線性文化遺產，如京杭大運河、絲綢之路、茶馬古道和秦直道等。這些線性文化遺產雖已被列入全國重點文物保護單位（絲綢之路沿線的多處遺產被單列為全國重點文物保護單位），但在當前國際大尺度文化遺產保護的背景下，我國的遺產仍然徘徊在單體要素保護理念上，其整體性、系統性和科學性保護理念很難體現，也難以尋覓到國家對線性文化遺產保護與發展的政策綱領性文件。此外，大尺度文化遺產不僅涉及考古、園林和水利等部門多頭管理的問題，而且具有明顯的行政邊界特點，在保護與管理中容易造成跨行政區的分割爭奪問題，難以保證其完整性與真實性，不利于遺產的可持續發展。因此，有必要從區域性遺產保護視角出發，以整體性保護理念重新構建我國國家公園體系，系統解決我國遺產保護與管理中面臨的諸多問題。

區域性遺產保護理念源于美國，是針對大尺度文化景觀保護與管理的戰略方法，以這種理念為基礎，美國提出了國家遺產區域的概念，它是由美國國會指定，集自然、文化、歷史和休閑資源于一體，反映地理環境下人類活動整體性與國家獨特性的區域。自1984年第一個國家遺產區域——伊利諾伊州和密歇根州運河國家遺產廊道建立以來，美國的遺產區域保護與管理已經走過了30個年頭，積累了豐富的區域性遺產保護與管理經驗，已經成為國家公園體系的重要補充。2003年世界遺產委員會在《實施保護世界文化與自然遺產公約操作指南》的修訂稿中加入了文化線路的內容。國際古跡遺址理事會于2008年通過的《文化線路憲章》，是文化遺產保護發展中的重要里程碑，標志著國際社會已經開始重視區域性文化遺產的保護。桑地亞哥朝圣之路（西班牙段）、法國的米迪運河、奧地利的塞默林鐵路等諸多區域性文化遺產相繼成為世界遺產。與國外相比，我國的區域性文化遺產資源更豐富、類型更多樣、歷史文化價值更高，但保護與管理經驗欠缺。因此，有必要借鑒國外區域性遺產保護與管理理念并結合我國實際，探索構建整體性、系統性和科學性的國家公園管理體系。

1.國家公園體系中應重視區域性文化遺產保護與管理。從國際上來看，美國保護基金會在其名為《未來的國家公園》一書中已經明確指出未來國家公園體系應注重遺產區域保護，應從單體要素轉變為整體環境保護，遺產保護對象應從傳統的單個孤立的遺產點或自然公園轉變為人類居住的區域性文化景觀。在構建我國的國家公園管理體系時，要充分認識到我國區域性文化遺產對于構建國家公園體系的重要意義與價值，把區域性文化遺產保護與管理理念提升到戰略高度，加強頂層設計，尊重區域差異性，凝練共識。具體來說，首先，可以考慮把絲綢之路、京杭大運河等線性文化遺產納入未來我國國家公園體系中，在九類遺產地管理體系之外單列一類，以豐富國家公園體系的內涵，形成系統的國家公園保護與管理體系。其次，國家應盡快出臺區域性遺產保護的綱領性文件，從構建國家公園體系的角度對包括線性遺產在內的區域性遺產的概念、特點和構成等方面進行權威界定，形成具有可操作性的指南。最后，對區域性文化遺產的保護與利用要立足于實踐，尊重各地區保護與發展差異，加強整體性保護，著力解決區域性文化遺產保護與利用中存在的問題。

2.國家公園體系中應強調各利益攸關方的參與和合作。美國區域性國家遺產重視自下而上的保護與管理，強調各利益攸關方的積極參與和充分合作。在國會批準成立國家遺產區域之前，可行性研究中必須包括公眾參與、社區居民支持以及當地政府、企業和非營利組織意見征詢這三項內容。同時，國家遺產區域特別強調同教育機構、各級政府以及文保部門的相互協作，以解決區域內部所面臨的諸多復雜問題，最大限度地促進遺產的可持續發展。就我國的區域性國家遺產而言，由于涉及土地權屬的復雜性以及當前階段各類國家遺產所承載的促進當地經濟發展與解決就業的重要使命，一味地自上而下地嚴格保護并不能解決國家公園體系建立后所面臨的保護與發展的深層次問題。簡言之，在保護基礎上重視厘清與當地政府部門、社區居民以及私營企業等利益相關者的相互關系將是未來構建國家公園體系中的重要議題。對于這一關鍵問題，美國的做法或許會給我們一些有益的啟示。例如，在國家公園的可行性研究、規劃、保護和管理的各環節重視各利益相關群體的參與，在公眾利益與私人利益、國家利益與地方利益以及短期利益與長期利益之間保持均衡。

3.不斷完善相關法律法規，積極培育非政府國家公園組織。美國國家遺產區域和國家公園都有完善的法律監督體系。以美國的國家遺產區域為例，其法律保障體系包括主干法、分支立法以及專項立法。這三項法律彼此交疊，加上各主要法律的附屬細則，以及總統關于歷史保護的政令，共同構成了美國大尺度文化遺產保護的法律體系。考慮到我國的具體國情，與國家遺產相應的主干法與分支立法已經基本建立，而為每一個國家遺產設立專項立法的條件仍然不成熟，當前應立足于各地實踐，不斷總結積累經驗。各地可先根據地區實際建立各種規范與條例，待時機成熟再共同協商探討國家公園專項立法的可行性。此外，未來中國國家公園體系的建設應重視非政府國家公園組織的建設，如代表各利益群體的行業協會、聯盟，使各利益群體相互協作，共謀中國國家遺產保護與發展的大計。

構建我國國家公園體系需要借鑒美國國家公園的經驗，但是不考慮本國國情，盲目照搬自上而下的國家公園管理體制，忽略地方利益的做法在當前中國可能會導致水土不服。注重系統性的保護與利用，充分考慮各利益群體的訴求是我國國家公園體系取得成功的關鍵，這是美國國家遺產區域帶給我們的最大啟示。

國家公園“門票經濟”的公益性回歸與管理體制改革

汪德根

旅游景區門票價格是影響游客出游的敏感要素，其漲跌波動受到公眾普遍關注。市場需求方與供給方對門票價格問題均發出“無奈”聲音。需求方認為，面對高價門票發出“玩不起”的無奈；而供給方認為，景區自身運營壓力大，漲價也是無奈之舉，這種“游客嫌貴，景區哭窮”的現象成為當前一種“無解”難題。在美國訪學期間，筆者對美國國家公園進行了考察，以黃石公園為例，其門票收費標準為每車25美元，雪地摩托或摩托車為每輛20美元，或每人12美元（16歲以上，15歲及以下免費），并可在7天內隨意出入黃石公園和大蒂頓國家公園。同時，美國國家公園針對不同人群，推出年卡、跨園年卡、老年年卡和殘疾人年卡等優惠卡制度。2015年，黃石公園又推出開放5個免費日的優惠措施。黃石公園“以人為本”的門票價格保證了公眾對資源的公平使用，真正落實了將國家公園作為公共旅游資源服務于全體國民。門票只作為象征性的收費甚至免費的美國國家公園運行制度，已成為世界各地國家公園管理體制的典范。

一、低門票價格的國家公園管理制度的積極效應

“以人為本”的美國國家公園低門票價格管理制度能被世界各國借鑒，有以下三點理由：

首先，國家公園實現自然遺產資源福利化，全民共享。自然遺產資源是全體國民的一項福利，國家公園的設立正是為了滿足當代人欣賞、了解自然文化價值的需要，同時強調為子孫后代盡可能地保留一份未被人為改變的遺產資源。從國家公園的設立目的可以看出，其體現的是公共利益，是為了讓全體國民享受國家自然旅游資源，因此，國家公園門票不再成為大眾平等享用公共自然資源的過濾性門檻，而是充分體現了公益性、公平性和公共性。其次，倒逼景區轉型升級、擺脫“門票經濟”的緊箍咒。目前，中國景區門票收入占總收入一半，陷入“門票經濟”不能自拔。旅游新常態下，傳統的鏈式旅游要素模式逐漸被平面旅游要素模式所取代，旅游功能具備極大的拓展空間，“門票經濟依賴癥”有了破冰的可能。杭州西湖2002年開始實行免費，當年旅游總人數為2757.98萬人次，旅游總收入為294億元，到2014年，旅游總人數達到1.09億人次，旅游總收入為1886.33億元，是2002年的6.42倍。西湖景區每年直接減少的門票收入雖高達幾千萬，但帶動了杭州旅游產業新增經濟效益上百億元。因此，將門票門檻撤離的國家公園模式有可能直接倒逼景區破解門票依賴，迫使地方政府做長旅游產業鏈，擴大游客二次消費空間，從中獲取更大的整體效益。通過降低門票價格，讓公眾真正享受到全民休閑權利。最后，降低人們出游心理成本，適應旅游新常態。在旅游新常態背景下，旅游休閑度假需求將普遍化和日常化，出游頻次的增加使門票價格成為抑制旅游需求的重要因素。正如前文提到，景區脫離門票經濟的前提是拓展旅游功能，延長產業鏈，得益于此，旅游業將被推動往休閑度假模式轉型，使景區收入渠道更加多元化。國家公園低價門票將打破價格阻礙，門票價格的大幅下降乃至取消，不僅從經濟上降低出行成本，更在心理上給出行者以安慰，使心理出行成本降低，從而拉動內需，掀起出行潮流。

二、門票價格表象背后的逐利性

門票問題看似簡單，但實際反映出管理體制、經營機制和資金籌集等諸多問題。門票價格的公益性回歸涉及許多方面，其問題的本質并不在于價格高低，而是體制機制的安排。

首先，在管理權配置方面，所有權和管理權分離，部門權力分割。如廬山景區需購大門票，但由于廬山被不同機構和地方政府管理，進入景區后仍有許多小景點需要另外購票，這種現象被戲稱為“九龍治水”。中國國家級風景名勝區名義上由國家統一管理，地方行政部門只是代理，但實際管理權力主要在地方政府，并分散于各個部門，景區門票收入被納入地方政府收入范疇，導致景區對自身是否為營利性定位不明確，應承擔的公益性下降，地方利益對公共利益博弈的結果便是門票價格上漲。地方政府對于稀缺性旅游資源的定價會受到地方財政收入和地方保護主義的影響，本無權做出漲價決定，但事實上幾乎所有大型景區門票的定價權都在省級相關部門手里。相比較，美國國家公園日常開支由聯邦政府撥款，自身定位于非營利機構，核心任務在于自然文化遺產的保護與管理，而沒有國家公園管理局下達的經濟創收指標。國內則相反，《新京報》曾披露，北京世界遺產地每年都向主管部門上繳一定比例的收入，但主管部門返還的財政補貼和撥入的專款卻很少，如八達嶺門票總收入中，80%平均用于人員開支和上繳延慶縣財政，20%才是作為維護長城的費用。可見，納入財政收入的景區門票本身就沒有回歸公益性的動力，反而加劇了景區價格上漲的態勢。

其次，在經營機制方面，利益集團逐利性成為核心矛盾。就目前經營方式而言，無論是“所有權與經營權分離”，還是“一套班子，兩塊牌子”，都無可避免其逐利性，從而導致價格失控甚至生態環境破壞。景區內各種服務配套的社會資本投資不可或缺，為了鼓勵各種資金入場，“誰開發、誰受益”是各地政府開出的條件，有了投資就需回收成本，確保利潤，景區自然會追求自身利益最大化。因此，收費項目過多，收費價格過高等問題層出不窮，同時，國家沒有明確的穩定投入，使地方政府依賴引資開發，造成資源利用過度，且景區通過門票等方式所獲得的利益大多被地方或企業拿走，僅小部分用于旅游資源的保護。

第三，在經費籌集方面，資金不足是景區公益化發展的短板。世界上多數國家主要由財政撥款負擔國家公園資源保護和日常運營經費，但中國與世界做法不一樣，自然旅游資源管理部門多為自收自支的事業單位。中央對國字號景區基本上是“只發帽子，拒給票子”，這些景區保護資金來源主要依靠其門票收入和地方政府的財政資金，而中央財政投入的保護性資金微乎其微。雖然中央財政每年撥付用于風景名勝區的資源保護和建設的費用由2006年的1000萬元增加到2013年的2300萬元，但現在國家級風景名勝區已增加至225處，保護費用急劇增加，人財物等管理費用投入也大大增加，因此政府撥款對一個大型風景名勝區（如黃山）運轉是杯水車薪，那么，景區門票價格扭曲現象必然出現。如新華網曾爆出廣東丹霞山景區就出現了財政不夠門票補、新景區虧錢舊景區補、巨額宣傳投入消費者補的門票漲價的怪異現象。

相比之下，美國國家公園的運營資金主要源于聯邦財政撥款、國家公園的收入和捐贈資金等三大途徑，并有多部法律來確保國家公園體系作為國家性遺產資源，在美國聯邦經常性財政支出的項目中有一部分成為國家公園穩定的主要資金來源。目前，美國國會每年撥款的資金超過20億美元，占國家公園體系所有運營經費的30%。以大峽谷公園為例，大峽谷國家公園每年享受政府撥款約3000萬美元，主要用于支付正式員工的工資；此外，公園從門票收入中提留80%，并從園內經營餐飲住宿和紀念品生意的商戶收取一定比例的收入，用以招聘臨時工和開展環保建設及宣傳等特殊項目；門票收入的剩余20%要交付公園管理局統一支配，用于補貼那些免費開放的景點。

三、國家公園公益性的回歸

1.理順管理體制，建立統一管理機構

世界各國對于國家公園的管理模式各異。不論是以美國、挪威等為代表的中央集權型，以德國和澳大利亞為代表的地方自治型，還是以日本、加拿大和英國等為代表的綜合管理型，都是“一園一主”、“一地一牌”，基本不存在多頭管理問題。中國自然旅游資源“條塊分割”的管理體制給保護和利用帶來了不少矛盾和問題。就部門歸屬而言，應改變現有多部門交叉管理的狀況，必須建立獨立垂直管理機構，參考國外經驗，可在國務院下設獨立的國家公園管理局，將相關自然旅游資源納入該機構管理范圍，建設中國國家公園體系，并以法律作為國家公園的制約與保障，結束“九龍治水”現象。就中央與地方的職責劃分問題，可考慮對大部分國家公園實行中央垂直管理，少部分只要條件許可則實行中央認定并委托省級地方管理。

2.合理分工經營，實現差異化管理

作為公共性自然旅游資源，屬于展示類產品，應由國家公園單位進行非營利性經營，而國家公園的行、住、食、購、娛等服務應交由旅游公司、當地政府、周邊社區或特許經營方式交由非國家公園單位進行營利性經營。合理轉讓經營權，如采用特許經營進行餐飲、住宿、購物、教育、社區服務等的經營權面向社會公開招標，交納特許經營費，將極大提高國家公園單位的經營服務效能，而國家公園本身不從事任何營利性的商業活動。

3.拓展資金來源渠道，保障公益性落實

首先，以國家預算為主的財政保障不僅是國家公園整體保護的主要資金來源，也是確保國家公園公益性的重要前提。如果國家公園的旅游產品完全由市場機制調節，則利益的外溢會帶來公平性和公共性的損失。因此，政府以較低的價格直接提供該產品，使購買量增加，從而達到有效率的消費量。其次，積極謀求銀行貸款，廣泛吸納社會資金，接受國內外政府、民間組織、企業和個人的資助與捐款，用來彌補國家公園運行經費的不足，以便推動國家公園能持續健康發展。最后，國外國家公園降低成本的一個經驗就是充分調動社會團體和個人積極參與景區管理，如捐款、義務講解和義務維護等，意在通過積極的公眾參與使景區保護所需的資金與人才得到不斷補充。

4.實施入園預約和帶薪休假等制度，實現錯峰出游保障旅游質量

管理部門采用上調門票價格慣用的借口是為了控制景區游客在節假日旅游高峰期的密度。從根本上說，門票漲價并不能限制人流，也未必就能提高其服務質量。相比較，在美國，對景區容量的調控一般不通過提高門票價格的方式，而是通過門票銷售預約、限制門票數量、規定參觀時間段等措施限制游客數量。如美國黃石國家公園通過每日抓鬮辦法使有限游客量進入野生動物棲息地；亞利桑那州的羚羊谷更是每天限制20名游客進入。此外，必須積極落實帶薪休假政策，實現錯峰出游，一定程度上緩解低價門票帶來的高峰擁擠，實現資源的公益性和利用有效性。

隨著改革開放30多年來經濟快速發展歷程，中國應走出靠門票維持景區維護的窠臼。目前，中國景區門票日益高漲，能否從采取低門票價格，真正實現國家公園屬于公共資源，服務民眾，讓所有人都能受益將直接體現政府的決心。在十八屆三中全會做出“建立國家公園體制”的決定之后，“國家公園”成為熱點議題。云南、貴州和浙江等多地政府爭建國家公園，申報開展試點，但國家公園的公益性（低門票）卻被忽視，保持高門票不變甚至借助國家公園名號提高門票價格，如云南普達措國家公園成立后，門票由原來的45元漲到190元。國家公園試點需要進行，但這些試點能否體現國家公園的公益性和公平性還需要在實踐中得到重視和貫徹。

[本期本欄責任編輯：吳巧紅；特邀責任編輯：章錦河；責任校對：劉魯]