自貿(mào)區(qū)：被夸大的希望

中國(guó)政府決定通過(guò)建立自由貿(mào)易區(qū)來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自由化，這令人們普遍對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的未來(lái)持有樂(lè)觀情緒。人們認(rèn)為，以2013年9月29日建立的上海自貿(mào)區(qū)為起點(diǎn)的該計(jì)劃，不僅將繼續(xù)發(fā)揚(yáng)“深圳精神”，還將在中國(guó)引發(fā)更廣泛和更大膽的經(jīng)濟(jì)改革。在上海自貿(mào)區(qū)將試點(diǎn)新的規(guī)章制度，承諾將對(duì)外國(guó)和國(guó)內(nèi)資本進(jìn)一步開(kāi)放，并開(kāi)放另外的18個(gè)服務(wù)行業(yè)。

針對(duì)金融業(yè)的自由化措施是最為重要的改革舉措，這包括了人民幣的自由兌換和境外流動(dòng)，由市場(chǎng)決定的利率，以及允許外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)建立外資及合資銀行。作為鼓勵(lì)外商投資的一種手段，上海自貿(mào)區(qū)采取了新的“負(fù)面清單”做法，為區(qū)內(nèi)的投資審批程序提供便利。此外，為了更好地促進(jìn)投資，全國(guó)人大暫停了三部關(guān)于外國(guó)投資的法律，并允許通過(guò)分期付款的方式為區(qū)內(nèi)的增值資產(chǎn)繳納所得稅。對(duì)于推動(dòng)市場(chǎng)改革而言至關(guān)重要的是行政改革，因此，許多其他行業(yè)也可能進(jìn)一步向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)靠攏，如航運(yùn)服務(wù)、貿(mào)易和商業(yè)服務(wù)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)和文化服務(wù)，等等。

不過(guò)，上海自貿(mào)區(qū)的意義不僅限于促進(jìn)區(qū)域貿(mào)易和投資。這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)還代表了北京的宏大愿景，要將中國(guó)提升為完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，解決這一在WTO中長(zhǎng)期以來(lái)懸而未決的問(wèn)題，并成為世界經(jīng)濟(jì)中舉足輕重的決策者。中國(guó)在WTO各回合談判中應(yīng)對(duì)主要貿(mào)易伙伴時(shí)總是會(huì)遇到許多困難，考慮到這一點(diǎn)，上海試點(diǎn)項(xiàng)目可以被看作是積累信譽(yù)的一種嘗試：北京希望借此努力推行經(jīng)濟(jì)自由化，以符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)。此外，建立上海自貿(mào)區(qū)的目的還在于積累經(jīng)驗(yàn)，并將改革措施延伸到其他主要港口城市，以推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步自由化。盡管這一計(jì)劃獲得了高層的政治支持，但不確定性依然籠罩著上海自貿(mào)區(qū)的未來(lái)。現(xiàn)實(shí)的擔(dān)憂(yōu)在于，當(dāng)官方對(duì)于在何種程度上將對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制放權(quán)給市場(chǎng)力量爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，自貿(mào)區(qū)是否還能實(shí)現(xiàn)原定的目標(biāo)。

自貿(mào)區(qū)的前世今生

建立自由貿(mào)易區(qū)的早期動(dòng)議可以追溯到1990年代，當(dāng)時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)逐步擴(kuò)大至出口加工區(qū)、保稅區(qū)和保稅港。這些“國(guó)境之內(nèi)，海關(guān)之外”的區(qū)域，最終延伸到了中國(guó)的許多港口城市。上海外高橋自貿(mào)區(qū)建立于1991年，1992年中國(guó)建立起了12個(gè)沿海保稅區(qū)。為進(jìn)一步深化改革開(kāi)放，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)成思危于2003年提出在現(xiàn)有的保稅區(qū)建立自由貿(mào)易區(qū)。隨后，上海、深圳、天津等城市紛紛向國(guó)務(wù)院及各部委提出建立自由貿(mào)易區(qū)的申請(qǐng)。

上海通常被稱(chēng)為中國(guó)的金融首都，在21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和生機(jī)勃勃的發(fā)展過(guò)程中起到了舉足輕重的引領(lǐng)作用。因此，相對(duì)于其他主要港口城市，上海一直享有更高的經(jīng)濟(jì)影響力和政治重要性。為了進(jìn)一步突出其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的重要地位，2009年時(shí)中央政府批準(zhǔn)了上海市政府提出的到2020年將該市打造成國(guó)際金融和航運(yùn)中心的動(dòng)議。全球金融危機(jī)之后，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和外交政策兩方面的考慮是出臺(tái)這一政策的原因，隨之而來(lái)的還有包括稅收優(yōu)惠、市場(chǎng)自由化，以及人民幣逐步實(shí)現(xiàn)可兌換在內(nèi)的多項(xiàng)措施。以此來(lái)深化金融改革和轉(zhuǎn)變其經(jīng)濟(jì)地位，以此來(lái)支持中國(guó)在世界舞臺(tái)上崛起這一雄心。然而，直到2013年這項(xiàng)自貿(mào)區(qū)動(dòng)議才開(kāi)始在政策圈里獲得推動(dòng)力。2013年3月時(shí)，中國(guó)總理李克強(qiáng)造訪(fǎng)了外高橋自貿(mào)區(qū)，并鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卣谏虾＝⒆再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)。僅僅5個(gè)月后，上海自貿(mào)區(qū)正式啟動(dòng)，拉開(kāi)了中國(guó)邁向后自由化時(shí)代的轉(zhuǎn)型大幕。

對(duì)于中國(guó)這樣的出口導(dǎo)向型和勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)體而言，2008年全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響要比人們通常以為的更為強(qiáng)烈。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、勞動(dòng)力成本上升、信貸對(duì)GDP比率迅速增加，采取更具可持續(xù)性的發(fā)展模式已經(jīng)變得愈發(fā)迫在眉睫。另一方面，這也為深化金融改革、建立由內(nèi)部和外部需求推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供了刺激因素，這將讓中國(guó)在從國(guó)際貿(mào)易中獲利的同時(shí)，盡可能地避開(kāi)糟糕的外部沖擊。基于此，中國(guó)政府在上海自貿(mào)區(qū)后增建金融中心的決定，可以被理解為由“金融驅(qū)動(dòng)”的、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革途徑。

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)啟動(dòng)一年后，如今在廣東、天津、福建又有三個(gè)新的自貿(mào)區(qū)正在建設(shè)之中。福建是最靠近臺(tái)灣的大陸省份；天津?qū)ｉT(mén)從事國(guó)際航運(yùn)及相關(guān)行業(yè)；廣東毗鄰港澳，靠近東南亞。然而，盡管獲得了來(lái)自高層的個(gè)人支持，但上海自貿(mào)區(qū)面臨的麻煩表明，這些新的自貿(mào)區(qū)在深化經(jīng)濟(jì)自由化時(shí)依然面臨一場(chǎng)艱苦的戰(zhàn)斗。

未兌現(xiàn)的承諾

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，導(dǎo)致許多外國(guó)公司考慮收縮其擴(kuò)張計(jì)劃。同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)未能兌現(xiàn)改革的承諾，無(wú)法讓外國(guó)公司對(duì)未來(lái)更好的商業(yè)環(huán)境懷有信心。專(zhuān)門(mén)針對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的新政策和法規(guī)也不夠明確、清晰，無(wú)法提高外資企業(yè)的信心，讓它們?cè)黾油顿Y。事實(shí)上，在上海的首個(gè)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)建一年后，與外國(guó)公司關(guān)注的核心問(wèn)題相關(guān)的許多重要改革措施都并未得到落實(shí)。例如，盡管一些外資銀行已在自貿(mào)區(qū)開(kāi)設(shè)了分支機(jī)構(gòu)，但它們不能免受中國(guó)政府的指令，保持獨(dú)立的利率；兌換人民幣時(shí)是否會(huì)受到限制也依然是一個(gè)懸而未決的關(guān)鍵問(wèn)題。

也許最令人失望的是“負(fù)面清單”。最新版本的清單上已經(jīng)減少了51個(gè)部門(mén)（從190個(gè)縮減到139個(gè)）。“負(fù)面清單”對(duì)外國(guó)在華投資限制的放松主要體現(xiàn)在制造業(yè)、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)和批發(fā)零售等行業(yè)，對(duì)于電信和金融業(yè)則沒(méi)有開(kāi)放措施。盡管李克強(qiáng)提出了自由化和大膽進(jìn)行市場(chǎng)化改革的口號(hào)，針對(duì)電信增值業(yè)務(wù)的新規(guī)則還是未能讓外國(guó)公司感到滿(mǎn)意。除了將預(yù)先審批和電信增值業(yè)務(wù)申請(qǐng)程序結(jié)合起來(lái)外，新的措施與工信部為中國(guó)其他地區(qū)制定的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)什么差別。至于外國(guó)投資制度，雖然修訂后的《外國(guó)投資企業(yè)法》可能會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)挠绊懀形醋鞒鰧?shí)質(zhì)上的舉動(dòng)。

上海自貿(mào)區(qū)的進(jìn)展之所以緩慢，原因很大程度上在于中國(guó)的國(guó)內(nèi)政治。首先，盡管中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出了市場(chǎng)化改革的舉措，但這面臨著來(lái)自國(guó)有企業(yè)、壟斷企業(yè)和私人團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)，他們的利益會(huì)受到市場(chǎng)力量的威脅。其次，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人面臨著巨大的壓力，要在極左派、主張改革的自由派和機(jī)會(huì)主義者之間保持平衡；前者認(rèn)為外國(guó)公司和外國(guó)投資是腐化的勢(shì)力，中者拒絕過(guò)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架，后者則試圖維護(hù)自己的既得利益。領(lǐng)導(dǎo)層不能與任何一派進(jìn)行直接對(duì)抗，于是，就新的政策措施和當(dāng)務(wù)之急達(dá)成共識(shí)就變得愈發(fā)困難了，進(jìn)而導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)內(nèi)政策難以有效執(zhí)行。第三，新領(lǐng)導(dǎo)層的反腐運(yùn)動(dòng)令負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)的地方官員傾向于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，他們都不情愿通過(guò)獨(dú)立的實(shí)驗(yàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)北京制定的增長(zhǎng)目標(biāo)。在上海自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)的一名官員因違紀(jì)問(wèn)題被處分后，這些官員變得愈發(fā)謹(jǐn)慎了。

經(jīng)濟(jì)改革新階段的標(biāo)志是眾多新的自貿(mào)區(qū)舉措，其基礎(chǔ)是這一新自由主義承諾：自由市場(chǎng)和減少官僚主義將令停滯的中國(guó)經(jīng)濟(jì)再度繁榮。十八屆三中全會(huì)以“全面改革”之名確認(rèn)了這一推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的承諾。中國(guó)新自貿(mào)區(qū)的目的在于通過(guò)優(yōu)惠的稅收政策、放松管制和向外國(guó)公司開(kāi)放更多行業(yè)來(lái)推動(dòng)更高層次的對(duì)外貿(mào)易和投資。然而事實(shí)上，這些自貿(mào)區(qū)的改革在很大程度上只是停留在口頭上，外國(guó)公司仍然在等待上海兌現(xiàn)自己的承諾。